Salih ÜÇÜNCÜ | MİARGEM Başkan Yardımcısı
“İhalenin adı değil, işin gerçek niteliği belirleyicidir”
Belediyelerin kamu hizmetlerini hangi yöntemle yerine getireceği, yerel yönetim uygulamalarının en önemli hukuki tartışma alanlarından biridir. Bu tartışma özellikle park, bahçe, yeşil alan, refüj, sulama, budama, çim biçme ve benzeri bakım-onarım hizmetleri bakımından daha da önem kazanmaktadır.
Çünkü bu hizmetler, bir yandan belediyelerin günlük ve sürekli faaliyet alanı içinde yer almakta; diğer yandan işçilik, ekipman, organizasyon ve maliyet yönünden ciddi bir planlama gerektirmektedir. Uygulamada belediyeler, bu tür hizmetleri kimi zaman kendi personeliyle yürütmekte, kimi zaman ise ihale yoluyla dışarıdan temin etmektedir.
Ancak 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname sonrasında, özellikle personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımları bakımından getirilen sınırlamalar, belediyelerin bu alandaki hareket alanını önemli ölçüde daraltmıştır. Artık belediyeler açısından temel mesele, bir işin ihale yoluyla gördürülüp gördürülemeyeceğinden ibaret değildir. Asıl mesele, ihale konusu işin gerçek niteliğinin doğru belirlenip belirlenmediğidir.
Bu nedenle kamu ihale hukukunda belirleyici olan, ihalenin başlığı değil; işin fiili içeriği, ağırlıklı karakteri ve idare açısından doğurduğu hukuki sonuçtur.
Kamu İhale Kurulu’nun 20.05.2026 tarihli ve 2026/UY.I-1410 sayılı kararı da bu noktada belediyeler için dikkat çekici bir değerlendirme ortaya koymaktadır. Karar, “park yapım işi” başlığı altında gerçekleştirilen bir ihalenin, fiilen süreklilik arz eden park ve bahçe bakım faaliyetlerinden oluşması hâlinde, yapım işi olarak kabul edilip edilemeyeceği sorununu gündeme taşımaktadır.
Yapım işi ile hizmet alımı ayrımı şekli bir ayrım değildir
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nda kamu alımları temel olarak mal alımı, hizmet alımı ve yapım işi şeklinde sınıflandırılmıştır. İlk bakışta bu sınıflandırma teknik bir ayrım gibi görünse de, gerçekte ihalenin bütün hukuki rejimini etkileyen temel bir ayrımdır.
Bir işin yapım işi veya hizmet alımı olarak belirlenmesi; uygulanacak ihale usulünü, yeterlik kriterlerini, yaklaşık maliyet hesabını, sözleşme hükümlerini, hakediş düzenini, denetim biçimini ve personel kullanımına ilişkin sınırları doğrudan etkiler.
Yapım işi denildiğinde esasen bina, altyapı, tesis, çevre düzenlemesi, büyük onarım ve benzeri inşai nitelikte faaliyetler anlaşılmaktadır. Buna karşılık bakım, onarım, temizlik, taşıma, işletme, koruma, sulama, budama, çim biçme ve benzeri süreklilik arz eden faaliyetler hizmet alımı niteliği taşımaktadır.
Bu nedenle bir ihalenin içinde bazı yapım kalemlerinin bulunması, o ihalenin bütünüyle yapım işi sayılması için tek başına yeterli değildir. İşin ağırlıklı kısmı mevcut parkların, yeşil alanların ve refüjlerin düzenli olarak korunması, biçilmesi, sulanması, budanması, temizlenmesi ve bakımının yapılmasından oluşuyorsa, bu işin gerçek niteliği bakım-onarım hizmetidir.
Kamu ihale hukukunda şekli adlandırma tek başına belirleyici değildir. İdare tarafından ihale dokümanında kullanılan başlık, işin hukuki mahiyetini değiştirmez. İşin adı “yapım işi” olsa dahi, fiili içeriği hizmet alımına işaret ediyorsa değerlendirme buna göre yapılmalıdır.
696 sayılı KHK sonrasında belediyeler için daralan alan
696 sayılı KHK ile kamu idarelerinin personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarına yönelik önemli sınırlamalar getirilmiştir. Bu düzenlemelerin temel amacı, kamu hizmetlerinin sürekli işlerde personel teminine dayalı taşeron modeliyle yürütülmesini sınırlamaktır.
4734 sayılı Kanun’un 62’nci maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı veya niteliği itibarıyla bu sonucu doğuracak şekilde alım yapılmasını yasaklayan bir çerçeve getirmiştir.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında genel olarak personel sayısının ihale dokümanında belirlenmesi, personelin çalışma süresinin tamamının idareye tahsis edilmesi, yaklaşık maliyetin ağırlıklı bölümünün işçilikten oluşması ve işin süreklilik arz etmesi gibi unsurlar dikkate alınmaktadır.
Ancak belediyeler bakımından daha özel ve açık bir düzenleme Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.3 maddesinde yer almaktadır. Bu düzenleme uyarınca belediyelerin park ve bahçe bakım-onarım işleri, refüj ve yeşil alan bakımı, ot temizliği, çim biçimi, toprak işleme, fidan dikimi ve bakımı, ağaç budama ve sulama gibi işleri, diğer koşullara ayrıca bakılmaksızın personel çalıştırılmasına dayalı hizmet kapsamında kabul edilmektedir.
Bu hüküm, belediyeler açısından son derece önemlidir. Çünkü park ve bahçe bakım hizmetlerinin ihale dokümanında farklı bir ad altında düzenlenmesi, onların hukuki niteliğini kendiliğinden değiştirmemektedir. Tebliğ’de açıkça sayılan bu işler, niteliği itibarıyla personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı olarak değerlendirilme riski taşımaktadır.
Dolayısıyla belediyeler, park ve bahçe bakım-onarım işlerini “yapım işi” başlığı altında ihale ederken, yalnızca ihale adını değil, işin fiili kapsamını da dikkate almak zorundadır.
Kamu İhale Kurulu kararının önemi
Kamu İhale Kurulu’nun 2026/UY.I-1410 sayılı kararına konu olayda, belediye tarafından “Sultangazi İlçesi Genelinde Park Yapım İşi” başlıklı bir ihale gerçekleştirilmiştir. İhale dokümanında çok sayıda iş kalemi yer almakla birlikte, bu kalemlerin önemli bir bölümünün mevcut alanların korunması ve düzenli bakımına yönelik olduğu görülmüştür.
İhale kapsamında milyonlarca metrekare çim biçimi, motorlu tırpanla ot temizliği, mevsimlik çiçek dikimi, büyük ağaç budama, çim gübreleme, sulama ve dikey bahçe bakımı gibi işler yer almaktadır. Bu faaliyetler, yeni bir yapı veya tesis meydana getirmekten ziyade mevcut park, bahçe ve yeşil alanların süreklilik arz eden bakımına yöneliktir.
Ayrıca işin toplam süresinin 600 gün olarak belirlenmiş olması, işin süreklilik unsurunu daha da belirgin hâle getirmiştir. Bu durum, söz konusu ihalenin tek seferlik bir yapım faaliyetinden çok, belediyenin düzenli park-bahçe hizmetlerinin dış yüklenici eliyle yürütülmesi sonucunu doğurduğunu göstermektedir.
Kurulun kararında öne çıkan temel yaklaşım şudur: Bir ihalenin içinde yapım niteliğinde bazı iş kalemlerinin bulunması, ağırlıklı karakteri bakım-onarım olan bir işi bütünüyle yapım işi hâline getirmez.
Bu yaklaşım, belediyeler açısından son derece önemli bir uyarı niteliğindedir. Çünkü uygulamada bazı idarelerin, park ve bahçe bakımına ilişkin sürekli hizmetleri “park yapım işi”, “çevre düzenleme işi” veya benzeri başlıklar altında ihale ettiği görülmektedir. Ancak ihale konusu işin büyük kısmı mevcut alanların bakımı, korunması ve işletilmesine yönelikse, bu işin yapım işi olarak kabul edilmesi hukuken tartışmalı hâle gelmektedir.
İhalenin başlığı hukuki sonucu değiştirmez
Kamu ihale hukukunda esas olan, işin gerçek mahiyetidir. İdarelerin ihale dokümanında kullandığı başlık, işin fiili niteliğiyle uyumlu değilse hukuki değerlendirme başlığa göre değil, içeriğe göre yapılır.
Bu çerçevede “park yapım işi” başlıklı bir ihalenin gerçekten yapım işi sayılabilmesi için, işin ağırlıklı olarak yeni park yapılması, yeni tesis kurulması, altyapı ve üstyapı imalatı, peyzaj imalatı, inşai düzenleme veya büyük onarım niteliğinde olması gerekir.
Buna karşılık işin esaslı kısmı çim biçme, budama, sulama, gübreleme, ot temizliği, çiçek dikimi, fidan bakımı ve mevcut yeşil alanların korunmasına yönelikse, bu faaliyetler yapım işinden çok bakım-onarım hizmeti niteliği taşır.
Bu ayrım yalnızca teorik değildir. Yanlış ihale türü belirlenmesi, 4734 sayılı Kanun’un temel ilkelerine aykırılık oluşturabileceği gibi, personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yasağının dolanılması sonucunu da doğurabilir.
Dolayısıyla belediyeler için güvenli yaklaşım, ihale hazırlık sürecinde iş kalemlerini yalnızca teknik olarak değil, hukuki nitelikleri bakımından da ayrı ayrı değerlendirmektir. Yapım unsurları ile bakım-onarım unsurları aynı ihale içinde birleştirildiğinde, işin ağırlıklı karakteri özellikle dikkate alınmalıdır.
Belediyeler açısından asıl sorun hizmet organizasyonudur
Bu kararın ortaya koyduğu mesele, yalnızca ihale türü seçimiyle sınırlı değildir. Daha geniş açıdan bakıldığında sorun, belediyelerin hizmet organizasyonu, personel planlaması ve kaynak yönetimiyle doğrudan ilgilidir.
Belediyeler, park ve bahçe bakım hizmetlerini çeşitli nedenlerle ihale yoluyla gördürmek isteyebilmektedir. Mevsimsel iş yoğunluğu, ekipman ihtiyacı, teknik uzmanlık gereksinimi, mevcut personelin yetersizliği veya hizmetin geniş bir alana yayılması bu gerekçeler arasında sayılabilir.
Ancak operasyonel gerekçeler, açık mevzuat hükümlerinin aşılması için dayanak oluşturmaz. Bir hizmetin yürütülmesi zor, maliyetli veya organizasyon gerektiren bir alan olması, onun hukuki niteliğini değiştirmez.
Özellikle belediye bünyesinde aynı alanda personel bulunmasına rağmen sürekli biçimde dış yüklenici eliyle hizmet alınması, kaynakların verimli kullanılması ilkesi bakımından ayrıca sorgulanmalıdır. Bu durum mükerrer maliyetlere, denetim sorunlarına, hizmet kalitesinde dalgalanmalara ve hesap verebilirlik zafiyetlerine yol açabilir.
Bu nedenle çözüm, bakım-onarım hizmetlerini yapım işi görünümünde ihale etmek değildir. Asıl çözüm, belediyelerin insan kaynağı planlamasını güçlendirmesi, araç ve ekipman kapasitesini gerçekçi biçimde değerlendirmesi, hizmet alanlarını önceliklendirmesi ve sürdürülebilir bir hizmet üretim modeli geliştirmesidir.
İdareler için dikkat edilmesi gereken noktalar
Belediyeler ihale hazırlık sürecinde öncelikle işin gerçek ihtiyacını doğru tanımlamalıdır. İhtiyaç yeni bir park, tesis, altyapı veya çevre düzenleme imalatı mı gerektirmektedir; yoksa mevcut alanların düzenli bakımını mı kapsamaktadır? Bu soru doğru cevaplanmadan ihale türünün belirlenmesi hukuki risk doğuracaktır.
İkinci olarak, ihale konusu işin süreklilik arz edip etmediği değerlendirilmelidir. Belirli bir eserin meydana getirilmesine yönelik sınırlı süreli işler ile yıl boyunca veya uzun süre devam eden bakım hizmetleri aynı hukuki çerçevede ele alınamaz.
Üçüncü olarak, işin emek yoğun niteliği dikkate alınmalıdır. İşin büyük bölümü personel çalışmasına, saha organizasyonuna, düzenli bakım ve kontrol faaliyetlerine dayanıyorsa, bu durum personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı hükümleri bakımından önem taşır.
Dördüncü olarak, Kamu İhale Genel Tebliği’nin belediyelere ilişkin özel düzenlemeleri göz ardı edilmemelidir. Park ve bahçe bakım-onarım işleri, refüj ve yeşil alan bakımı, ot temizliği, çim biçimi, budama ve sulama gibi işlerin Tebliğ’de özel olarak sayılmış olması, idarelerin bu alanlarda daha dikkatli hareket etmesini zorunlu kılmaktadır.
Son olarak, yapım unsurları ile bakım-onarım unsurlarının aynı ihalede bir araya getirilmesi hâlinde, işin ağırlıklı karakteri belirlenmelidir. Ağırlıklı karakter bakım-onarım hizmeti ise, ihalenin yapım işi olarak adlandırılması hukuki sonucu değiştirmeyecektir.
Sonuç
Kamu İhale Kurulu’nun 20.05.2026 tarihli ve 2026/UY.I-1410 sayılı kararı, belediyelerin park ve bahçe bakım-onarım hizmetlerini yapım işi görünümünde ihale etmesine yönelik uygulamalar bakımından önemli bir hukuki sınır ortaya koymaktadır.
Bu kararın verdiği temel mesaj açıktır: İhalenin adı değil, işin gerçek niteliği belirleyicidir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 62/e maddesi ile Kamu İhale Genel Tebliği’nin 78.1.3 maddesi birlikte değerlendirildiğinde, belediyelerin süreklilik arz eden, emek yoğun ve mevcut yeşil alanların düzenli bakımına yönelik hizmetleri yapım işi başlığı altında ihale etmeleri hukuken güvenli bir yöntem değildir.
Elbette belediyelerin park, bahçe ve yeşil alan hizmetlerini etkin biçimde yürütmesi kamu hizmetinin sürekliliği bakımından zorunludur. Ancak bu zorunluluk, ihale türünün gerçek dışı biçimde belirlenmesine veya personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı yasağının dolanılmasına gerekçe oluşturmaz.
Yerel yönetimler açısından önümüzdeki dönemde daha sağlıklı bir hizmet üretim modeline ihtiyaç vardır. Belediyeler, personel planlamasını, araç ve ekipman kapasitesini, mali kaynaklarını ve hizmet önceliklerini bütüncül biçimde değerlendirmelidir. İhale yöntemi ise bu planlamanın hukuka uygun bir aracı olarak kullanılmalı; mevzuatın sınırlarını zorlayan bir çözüm olarak görülmemelidir.
Sonuç olarak, yapım işi görünümünde bakım-onarım ihaleleri, özellikle 696 sayılı KHK sonrası oluşan hukuki rejim bakımından dikkatle ele alınması gereken bir alandır. Belediyelerin ihale hazırlık süreçlerinde şekli adlandırmalardan çok işin fiili içeriğine odaklanması, hem hukuki güvenlik hem de kamu kaynaklarının etkin kullanımı bakımından zorunludur.
