Salih ÜÇÜNCÜ | MİARGEM Başk. Yrd.
Belediyeler, asli görevlerini kendi idari teşkilatlarıyla yürütürken, zaman içinde sermayesinin tamamı belediyeye ait olan şirketler kurarak bazı hizmetleri bu yapılara devretmeye başladı. Altyapıdan ulaşıma, temizlikten yeşil alan yönetimine, sosyal hizmetlerden otopark işletmeciliğine, hatta ticari gelir getirici faaliyetlere kadar geniş bir yelpazede hizmet üreten bu şirketler, ilk bakışta “daha etkin, esnek ve hızlı” bir belediyecilik vaadiyle ortaya çıkmışken bugün belediyeden daha çok personel istihdam eden, belediyenin yerine geçmiş kamu görünümlü özel bir teşkilat yapısına dönüşmüştür.
Kamuoyundaki algı ile “sürekli zarar eden, kadrolaşma aracı” olarak kullanılan belediye şirketleri, bugün vergi ve SGK borçlarını dahi ödeyemez hale gelmiş durumdadır. Hatta kanuni yükümlülüklerin ödenmemesi belediyelerin bilinçli bir tercih olarak benimsenmiştir. Sürekli zarar eden belediye şirketlerini değerlendirdiğimizde elbette kamu hizmeti mantığında kâr zorunluluğu yok ama “kamu kaynağıyla zarar etmek” de kabul edilemez. Acaba esaslı bir rehabilitasyonla bu yapılar kurtarılabilir mi?
Öncelikle yasal çerçeveye bakmak gerekir. Belediye şirketleri, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70’inci maddesinde düzenlenmiş olup, belediyelerin görev ve hizmet alanlarına giren konularda, ilgili mevzuat hükümlerine uygun olarak şirket kurabilmelerine imkân tanınmıştır. Aynı Kanun’un 18’inci maddesi uyarınca belediye meclisi; bütçe içi işletme kurulmasına, Türk Ticaret Kanunu’na tabi ortaklık oluşturulmasına, bu ortaklıklara katılmaya, sermaye artışına veya ortaklıktan ayrılmaya karar verme yetkisine sahiptir.
Bu kapsamda kurulan belediye şirketleri, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi özel hukuk tüzel kişileri olup, çoğunlukla anonim veya limited şirket statüsünde faaliyet göstermektedir. Bununla birlikte, bu şirketler doğrudan kamu idaresi niteliğinde olmamakla beraber, belediye ile olan sermaye ve kaynak ilişkileri nedeniyle kamu kaynaklarının kullanımı, hesap verebilirlik ve mali disiplin bakımından yoğun bir gözetim ve denetime tabi bulunmaktadır. Bu çerçevede şirketler; Türk Ticaret Kanunu’ndaki denetim mekanizmalarının yanı sıra bağımsız denetim hükümleri, belediye iç denetim süreçleri ve Sayıştay denetimi gibi çeşitli denetim katmanlarının etkisi altındadır. Ayrıca 5393 sayılı Kanun’un 55’inci maddesi, belediyeye bağlı kuruluş ve işletmelerin denetimine ilişkin genel esasları ortaya koyarak bu yapılar üzerindeki idari denetim çerçevesini tamamlamaktadır.
Uygulamada ise mevzuat ile fiilî durum arasında önemli bir mesafe bulunduğu görülmektedir. Birçok belediye şirketinde mali sürdürülebilirlik sorunları yaşanmakta; borçluluk düzeyleri artmakta, vergi ve SGK yükümlülüklerinin zamanında yerine getirilememesi gibi durumlarla karşılaşılabilmektedir. Sayıştay denetim raporlarında da yıllardır benzer nitelikte bulgulara yer verildiği; özellikle istihdam politikaları, harcama disiplini, yönetim kararları ve ihale süreçlerinde mevzuata uyum ve etkinlik açısından çeşitli sorunların tekrar ettiği görülmektedir.
Bu tablo, belediye şirketlerine yönelik kamuoyu algısının da olumsuz yönde şekillenmesine neden olmaktadır. Oysa bu şirketler, kamu hizmetlerinin daha etkin ve esnek şekilde sunulması amacıyla kurulmuştur. Bu nedenle kâr maksimizasyonu değil; kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanımı çerçevesinde, en az maliyet ve asgari zarar ile sürdürülebilir hizmet üretimi esas alınmalıdır.
Peki rehabilitasyon mümkün mü?
Evet, belediye şirketleri köklü ve hukukî zemine dayanan adımlarla yeniden yapılandırılabilir. Bunun ilk şartı, bu şirketlerin profesyonel kadrolar eliyle yönetilmesidir. Yönetim kurulları ile üst yönetim kademelerinde liyakat esas alınmalı; görevler, siyasi yakınlık veya aidiyet temelinde değil, bilgi, tecrübe ve kurumsal yetkinlik ölçütlerine göre belirlenmelidir. Belediye şirketleri, kamu hizmetinin tamamlayıcı araçları olarak değerlendirilmeli; bu nedenle atama ve görevlendirmelerde “siyasi tercih” değil, doğrudan doğruya “hizmet gerekleri” ön planda tutulmalıdır.
İkinci adım mali disiplinin sağlanmasıdır. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda ifadesini bulan kaynakların etkili, ekonomik ve verimli kullanımı ilkesi, belediye şirketleri bakımından da fiilen hayata geçirilmelidir. Bu çerçevede gerçekçi bütçe planlaması yapılmalı, gider kalemleri gözden geçirilmeli, gereksiz ve verimsiz harcamalar tasfiye edilmeli, gelir yapısını güçlendirecek sürdürülebilir yöntemler geliştirilmelidir. Ayrıca kısa vadeli ve yüksek maliyetli borçlanma yerine, orta ve uzun vadeli mali dengeyi esas alan bir borç yönetimi anlayışı benimsenmelidir.
Üçüncü ve kritik adım, şeffaflık ve denetim mekanizmalarının güçlendirilmesidir. Belediye şirketlerinin mali işlemleri, satın alma süreçleri, ihale uygulamaları ve kaynak kullanım tercihleri hesap verebilirlik ilkesi doğrultusunda yürütülmelidir. Şirketlerin özel hukuk tüzel kişisi niteliği korunmakla birlikte, kamu kaynağıyla olan doğrudan ilişkileri sebebiyle daha yüksek bir açıklık ve denetlenebilirlik standardına tabi olmaları gerekir. Türk Ticaret Kanunu çerçevesindeki denetim mekanizmaları ile bağımsız denetim hükümleri etkin biçimde işletilmeli; Sayıştay ve diğer denetim organlarınca tespit edilen bulgular da yalnızca rapor düzeyinde kalmayıp kurumsal iyileştirme ve sorumluluk mekanizmalarını harekete geçirmelidir.
Dördüncü adım operasyonel verimliliğin sağlanmasıdır. Şirketlerin iş süreçleri gözden geçirilmeli, tekrar eden ve gereksiz bürokratik aşamalar azaltılmalı, hizmet üretiminde dijitalleşme ve süreç yönetimi araçlarından daha etkin biçimde yararlanılmalıdır. Faaliyet alanları düzenli olarak performans esaslı değerlendirmeye tabi tutulmalı; sürekli zarar üreten, hizmet gerekçesi zayıflayan veya verimlilik üretmeyen birimler kapatılmalı ya da yeniden yapılandırılmalıdır. Amaç, şirketlerin büyümesi değil, belediye hizmetlerinin daha etkin, ölçülebilir ve sürdürülebilir biçimde yürütülmesidir.
Beşinci adım, vatandaş odaklı hizmet anlayışının yeniden merkeze alınmasıdır. Belediye şirketlerinin yatırım ve faaliyet tercihleri, kurumsal alışkanlıklara veya dönemsel siyasi önceliklere göre değil, doğrudan halkın gerçek ihtiyaçlarına göre şekillenmelidir. Kaliteli, erişilebilir ve uygun maliyetli hizmet sunumu temel hedef haline gelmeli; şirketlerin varlık nedeni, ticari genişleme değil kamusal fayda üretimi olarak görülmelidir.
Altıncı ve belki de en acil adım ise istihdam politikasının köklü biçimde gözden geçirilmesidir. Personel alımı, hizmet ihtiyacı ve iş analizi esas alınarak yapılmalı; kadro planlaması, gerçek iş yükü ve kurumsal kapasite verileriyle desteklenmelidir. 4857 sayılı İş Kanunu hükümlerine tabi olarak çalışan personel bakımından da görev, performans, disiplin ve verimlilik ilkeleri istisnasız uygulanmalıdır. 696 sayılı KHK sonrasında belediye şirketleri bünyesinde istihdam edilen işçilerin de aynı kurumsal disiplin çerçevesinde değerlendirilmesi gerekir. Belediye şirketlerinin, sosyal beklentileri karşılayan bir istihdam kapısı değil; belirli bir hizmeti yürütmek üzere oluşturulmuş kurumsal yapılar olduğu anlayışı yerleşmedikçe, personel şişkinliği, düşük verimlilik ve artan maliyet sorunları devam edecektir. Sınırlı sayıda personelle yürütülebilecek bir hizmetin gereğinden fazla istihdamla sürdürülmesi, hem şirket bilançolarını bozmakta hem de hizmet kalitesini düşürmektedir.
Son olarak, mevcut yasal çerçevenin de uygulama tecrübesi ışığında yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir. Belediye şirketlerinin faaliyet alanları, istihdam rejimi, borçlanma kapasitesi, yönetim yapısı ve denetim yükümlülükleri daha açık ve sıkı kurallara bağlanmalıdır. İstisnai uygulamalarla sistemin esnetilmesi önlenmeli; hesap verebilirlik, performans ölçümü ve mali sürdürülebilirlik kriterleri mevzuatta daha görünür hale getirilmelidir. Böyle bir yaklaşım, hem şirketlerin kuruluş amacına dönüşünü sağlayacak hem de belediye kaynaklarının daha rasyonel kullanımına katkı sunacaktır.
Özetle, Türkiye’de belediye şirketleri meselesi yalnızca yönetsel bir sorun değil; siyasal kültür, istihdam anlayışı ve kamu yönetimi pratiğiyle doğrudan bağlantılı yapısal bir meseledir. Belediye şirketlerinin zamanla bir “hizmet aracı” olmaktan çıkıp “istihdam ve nüfuz alanı” gibi algılanması, sorunu daha da ağırlaştırmıştır. Bu nedenle yüzeysel ve geçici tedbirlerle sonuç almak mümkün değildir. İhtiyaç duyulan şey; profesyonel yönetim, mali disiplin, şeffaflık, ölçülebilir performans ve liyakat ilkelerine dayanan gerçek bir kurumsal rehabilitasyondur. Bu sağlandığı takdirde belediye şirketleri asli işlevine dönebilir; vatandaşa daha kaliteli, sürdürülebilir ve mali açıdan daha dengeli hizmet sunabilir.
Bugün açık olan husus şudur: mevcut yapının aynı biçimde sürdürülmesi, kamu kaynaklarının etkin kullanımını zedelemekte ve kamu yararı ilkesini tartışmalı hale getirmektedir. Bu nedenle rehabilitasyon iradesi daha fazla ertelenmemelidir. Yerel yönetimler, gerçekten halka hizmet ilkesini esas alacaksa, belediye şirketlerini siyasi ve sosyal yüklerden arındırarak yeniden işlevsel hale getirmek zorundadır. Aksi halde sorun daha da derinleşecek; yeniden yapılandırılmayan, mali ve yönetsel açıdan sürdürülebilirliği kalmayan şirketler bakımından tasfiye veya faaliyet alanının ciddi biçimde daraltılması gibi daha sert seçenekler kaçınılmaz hale gelecektir.
