Halil MEMİŞ | MİARGEM başkanı
Türkiye’de yerel yönetim terminolojisinde uzun yıllardır sorgulanmadan kullanılan bazı kavramlar vardır. Bunlardan biri de “belde belediyesi” ifadesidir. Uygulamada son derece yerleşmiş olan bu kullanım, çoğu zaman doğal ve tartışmasız bir terminoloji gibi kabul edilmekte; hatta alternatif bir kavramsallaştırma ihtiyacı dahi hissedilmemektedir. Oysa mesele yalnızca dil veya alışkanlık meselesi değildir. Yerel yönetim hukukunda kullanılan her kavram aynı zamanda bir idari mantığı, bir sınıflandırma sistemini ve bir yönetim anlayışını yansıtır. Bu nedenle yerleşmiş olması, bir kavramın mutlaka doğru olduğu anlamına gelmez. Bazı kavramlar uzun süre tekrar edildikleri için doğal görünür; ancak dikkatle incelendiğinde kendi içinde önemli mantıksal sorunlar taşıdığı görülebilir. “Belde belediyesi” kavramı da tam olarak böyle bir örnektir.
Bugün Türkiye’de genel kabul gören kullanım; büyükşehir belediyesi, il belediyesi, büyükşehir ilçe belediyesi, ilçe belediyesi ve belde belediyesi şeklindeki ayrımdır. Yazımızın konusu nedeniyle büyükşehir sisteminin getirdiği kavramlar üzerinde ayrıntılı durulmayacak, bunun yerine “belde belediyesi” kavramının kendi iç tutarlılığına odaklanılacaktır. Çünkü dikkatle bakıldığında “il belediyesi” ve “ilçe belediyesi” kavramlarının idari merkez statüsünü ifade ettiği, buna karşılık “belde belediyesi” kavramının tamamen farklı bir mantıksal zeminde kurulduğu görülmektedir. İşte terminolojik sorun tam da burada başlamaktadır.
“Belde” Kavramının Hukuki Sistemdeki Yeri
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 3’üncü maddesinde belediye, “belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan kamu tüzel kişisi” olarak tanımlanmakta; aynı maddede belde ise açıkça “belediyesi bulunan yerleşim yeri” şeklinde tarif edilmektedir. Bu tanım, tartışmanın merkezinde yer alan kavramsal sorunu belirgin hale getirmektedir. Çünkü kanun koyucu “belde” kavramını belirli bir belediye türünün adı olarak değil, belediyesi bulunan bütün yerleşim yerlerini kapsayan genel bir üst kavram olarak kullanmaktadır.
Bu nedenle il merkezi de, ilçe merkezi de, il ve ilçe merkezi olmayan belediyeli yerleşim de kanuni tanım bakımından “belde”dir. Başka bir ifadeyle “belde”, belediyeli yerleşim alanının genel adıdır. Bu kavramın yalnızca il ve ilçe merkezi olmayan belediyeleri ifade eden dar bir kategoriye indirgenmesi, Kanunun açık tanımıyla uyumlu değildir.
Kanunun 48’inci maddesi de bu yorumu güçlendirmektedir. Maddede “beldenin nüfusu, fizikî ve coğrafî yapısı, ekonomik, sosyal ve kültürel özellikleri ile gelişme potansiyeli” dikkate alınarak belediye teşkilatında gerekli birimlerin oluşturulabileceği belirtilmektedir. Burada “belde”, özel bir belediye türünü değil, belediyenin hizmet sunduğu coğrafi ve toplumsal alanı ifade etmektedir. Kanun koyucu bu ifadeyle yalnızca il ve ilçe merkezi olmayan belediyeleri değil, belediye teşkilatı bulunan bütün yerleşim alanlarını kastetmektedir.
Bu sistematik içinde belde kavramı, belediyenin hitap ettiği nüfusu, coğrafyayı, sosyal yapıyı, ekonomik karakteri, kültürel özellikleri ve gelişme potansiyelini anlatan genel bir kavramdır. Dolayısıyla “belde”yi yalnızca belirli bir belediye türünün adı gibi kullanmak, Kanunun genel terminolojisini daraltmak anlamına gelmektedir. Sorun, Kanunun belde kavramını belirsiz bırakması değil; tam tersine, Kanunun açık ve kapsayıcı şekilde tanımladığı bu kavramın uygulama dilinde daraltılarak belirli bir belediye türünün adı gibi kullanılmaya başlanmış olmasıdır.
“Belde Belediyesi” Kavramındaki Sistematik Sorun
Buradaki mantıksal sorun dikkatle incelendiğinde daha net ortaya çıkmaktadır. “İl belediyesi” dediğimizde il merkezinin belediyesi, “ilçe belediyesi” dediğimizde ilçe merkezinin belediyesi anlaşılır. Ancak “belde belediyesi” dediğimizde belediyesi olan yerin belediyesi gibi döngüsel bir anlam ortaya çıkmaktadır. Çünkü “belde” zaten belediyesi bulunan yerleşim yeridir. Böylece “belde” kavramı aynı anda hem üst kavram hem alt kategori gibi kullanılmaya başlanmaktadır.
Üstelik 5393 sayılı Belediye Kanunu’nda “il belediyesi”, “ilçe belediyesi” veya “belde belediyesi” şeklinde müstakil ve sistematik bir belediye türü tanımlaması da bulunmamaktadır. Bu ifadeler büyük ölçüde idari uygulamanın, bürokratik yazışmaların, seçim terminolojisinin ve yerleşik kullanımın ürünüdür. Ancak burada dikkat çekici olan husus şudur: “İl” ve “ilçe” kavramları idari merkez statüsünü ifade ederken, “belde” kavramı Kanunun 3’üncü maddesinde açıkça “belediyesi bulunan yerleşim yeri” olarak tanımlanmış genel bir üst kavram niteliği taşımaktadır. Buna rağmen uygulama dili zamanla “belde”yi yalnızca belirli bir belediye kategorisinin adı gibi kullanmaya başlamıştır. Tartışmanın temel noktası da tam olarak budur.
Kanunun 39’uncu maddesinde yer alan belediye başkanı ödeneğine ilişkin düzenleme de bu değerlendirmeyi güçlendiren dikkat çekici bir örnektir. Maddede belediye başkanına ödenecek brüt ödenek, nüfus aralıklarına göre “beldeler” üzerinden belirlenmekte; ayrıca “Nüfusu 50.001’den az olan il merkezi beldelerde bu ödeneğin hesaplanmasında (c) bendinde belirtilen gösterge rakamı esas alınır.” hükmüne yer verilmektedir. Bu ifade, kanun koyucunun il merkezini de “belde” olarak kabul ettiğini açıkça göstermektedir.
Eğer “belde” kavramı yalnızca il ve ilçe merkezi olmayan belediyeli yerleşimler anlamında kullanılırsa, 39’uncu maddedeki “il merkezi belde” ifadesi anlamsız hale gelir. Hatta kavram bu şekilde dar yorumlandığında, 39’uncu maddedeki hükmün yanlış anlaşılması ve il merkezi olmayan belediyeler bakımından il merkezi belediyelerine özgü ödenek rejiminin uygulanabileceği yönünde hatalı yorumlara kapı aralanması ihtimali doğmaktadır. Oysa Kanunun lafzı ve sistematiği birlikte değerlendirildiğinde “il merkezi belde” ifadesinin amacı açıktır: Belde, belediyesi bulunan yerleşim yeridir; bu beldenin il merkezi olması, ilçe merkezi olması veya merkez dışı bir yerleşim olması ayrıca belirlenir.
Bu nedenle 3’üncü maddede yer alan “belde” tanımı, 39’uncu maddedeki “il merkezi belde” ifadesi ve 48’inci maddedeki “beldenin nüfusu, fizikî ve coğrafî yapısı…” ibaresi birlikte değerlendirildiğinde, “belde” kavramının tek bir belediye türüne indirgenemeyeceği çok daha güçlü biçimde ortaya çıkmaktadır.
“Kasaba” Kavramı Neden Daha Açıklayıcı Bir Karşılık Sunmaktadır?
Tam bu noktada “kasaba” kavramı daha anlamlı bir alternatif olarak ortaya çıkmaktadır. Elbette “kasaba” kavramı da pozitif hukukta tanımlanmış resmi bir belediye türü değildir. Ancak dikkat edilirse “belde belediyesi” de kanunda açık biçimde tanımlanmış müstakil bir belediye kategorisi değildir. Dolayısıyla burada tartışılan mesele yeni bir belediye türü ihdası değil; mevcut terminolojinin kavramsal tutarlılığıdır.
Kasaba kavramının gücü hukuki tanımından değil, toplumsal ve tarihsel karşılığından gelmektedir. Türkiye’nin yerleşim kültüründe kasaba yalnızca nüfus büyüklüğünü ifade eden teknik bir kavram değildir. Kasaba; belirli bir sosyal ilişki düzenini, yerel aidiyet biçimini, kamusal görünürlüğü, küçük ölçekli ticaret yapısını, çevre köylerle kurulan merkezi ilişkiyi ve yüz yüze toplumsal hayatı ifade eden güçlü bir sosyolojik kavramdır.
Kasaba denildiğinde insanların zihninde meydanı olan, çarşısı bulunan, küçük esnafın belirleyici olduğu, yerel yöneticinin doğrudan görünür olduğu, insanların birbirini tanıdığı, şehirleşmiş ama metropolleşmemiş bir yerleşim modeli canlanmaktadır. Bu yönüyle kasaba, Anadolu yerleşim düzeninin tarihsel ara halkasını ifade etmektedir. Ne tam anlamıyla köydür ne de büyük şehirdir. Çoğu zaman çevre kırsal alanın ticaret, eğitim, sağlık, kamu hizmeti ve sosyal merkezidir. Bugün uygulamada “belde belediyesi” denilen yerleşimlerin önemli bölümü de sosyolojik olarak tam bu karaktere sahiptir.
Bu nedenle “il belediyesi”, “ilçe belediyesi” ve “kasaba belediyesi” şeklindeki ayrım kavramsal olarak daha simetrik görünmektedir. Çünkü burada il idari merkez tipini, ilçe idari merkez tipini, kasaba ise merkez olmayan belediyeli yerleşim tipini ifade etmektedir. Böylece “belde” kavramının hem üst kavram hem alt kategori gibi kullanılmasından doğan mantıksal sorun ortadan kalkmaktadır.
“Kasaba Belediyesi” Kullanımı Hukuken Ne İfade Eder?
Burada özellikle altı çizilmesi gereken önemli husus şudur: “Kasaba belediyesi” önerisi, mevzuatta yeni bir belediye türü oluşturma iddiası değildir. Aynı şekilde mevcut pozitif hukuka karşı bir terminoloji önerisi de değildir. Burada yapılan şey, mevcut kullanımın kavramsal tutarlılığını sorgulayan teorik bir değerlendirmedir.
Çünkü “belde” kavramının yalnızca il ve ilçe merkezi olmayan belediyeleri ifade ettiğine ilişkin açık bir kanuni tanım bulunmamaktadır. Buna karşılık “kasaba” kavramının da resmi bir belediye türü olduğu ileri sürülmemektedir. Ancak sosyolojik açıklayıcılık ve terminolojik simetri bakımından “kasaba belediyesi” ifadesinin daha işlevsel olduğu savunulmaktadır.
Başka bir ifadeyle mesele hukuki statü değişikliği değil, kavram sistematiği meselesidir. “Belde” belediyeli yerleşim alanının genel hukuki adı, “kasaba” ise il ve ilçe merkezi olmayan belediyeli yerleşimlerin sosyolojik-idari karşılığı olarak değerlendirildiğinde daha tutarlı bir çerçeve ortaya çıkmaktadır. Çünkü her kasaba bir beldedir; ancak her belde kasaba değildir. Örneğin bir il merkezi de hukuken bir belde olarak değerlendirilebilir; ancak sosyolojik anlamda kasaba değildir. İşte bu ayrım “kasaba belediyesi” kavramını daha açıklayıcı hale getirmektedir.
Bu noktada önerilen kullanımın pozitif hukuk bakımından mevcut resmi terminolojinin yerine geçtiği iddia edilmemektedir. “Kasaba belediyesi” kavramı burada, hukuken tanımlanmış yeni bir belediye türü olarak değil; belde kavramının üst kavram niteliğini koruyan, buna karşılık il ve ilçe merkezi olmayan belediyeli yerleşimlerin sosyolojik gerçekliğini daha iyi anlatan analitik bir ifade olarak kullanılmaktadır.
Yerleşik Kullanım Neden Tek Başına Yeterli Değildir?
Bugün “belde belediyesi” ifadesinin yaygın biçimde kullanılmasının temel nedeni hukuki zorunluluktan çok idari alışkanlıktır. Özellikle İçişleri Bakanlığı uygulamaları, seçim terminolojisi ve bürokratik yazışmalar bu kullanımın yerleşmesine neden olmuştur. Ancak kamu yönetiminde bir kavramın uzun süre kullanılması, onun mutlaka doğru olduğu anlamına gelmez. Hukuk dili yalnızca alışkanlıkla değil, sistematik tutarlılıkla da değerlendirilmek zorundadır.
Kanunun genel terminolojisinde üst kavram olarak kullanılan “belde”, uygulama dili içinde zamanla alt kategori gibi algılanmaya başlanmıştır. Bu nedenle sorun kanunun dili değil; uygulamanın kavramı daraltan yorumudur. Hatta bu daraltıcı yorum, yalnızca teorik bir kavram tartışması üretmekle kalmamakta; 39’uncu maddede olduğu gibi bazı hükümlerin yanlış anlaşılmasına da zemin hazırlayabilmektedir. Bu yönüyle “belde belediyesi” kavramı, dikkatli kullanılmadığında hukuk tekniği bakımından da sorunlu sonuçlar doğurabilecek bir kavramsal alışkanlığa dönüşmektedir.
Sonuç
Sonuç olarak mesele yalnızca bir kelime tercihi değildir. Mesele, yerel yönetim terminolojisinin kendi içinde ne kadar sistematik, ne kadar açıklayıcı ve ne kadar tutarlı olduğudur. Dikkatli incelendiğinde “belde” kavramının kanunda belirli bir belediye türünü değil, belediyenin hizmet sunduğu yerleşim alanını ifade eden genel bir üst kavram niteliği taşıdığı görülmektedir. 5393 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesindeki açık tanım, 39’uncu maddesindeki “il merkezi belde” ifadesi ve 48’inci maddesindeki “beldenin nüfusu, fizikî ve coğrafî yapısı…” ibaresi birlikte değerlendirildiğinde bu sonuç daha da güçlenmektedir.
Buna rağmen uygulama terminolojisi zamanla bu kavramı yalnızca il ve ilçe merkezi olmayan belediyeler için kullanılan özel bir kategoriye dönüştürmüştür. Oysa bu yaklaşım kavramsal simetriyi bozmakta, “belde” kavramını hem üst kavram hem alt kategori haline getirmekte ve terminolojik bulanıklık üretmektedir. Daha da önemlisi, bu daraltıcı kullanım bazı kanun hükümlerinin yorumunda yanlış sonuçlara varılmasına neden olabilecek bir risk taşımaktadır.
Buna karşılık “kasaba belediyesi” yaklaşımı; sosyolojik gerçeklikle daha uyumlu, yerleşim kültürünü daha doğru yansıtan, kavramsal olarak daha açıklayıcı ve sınıflandırma mantığı bakımından daha tutarlı bir alternatif sunmaktadır. Elbette “kasaba belediyesi” bugün pozitif hukukta tanımlanmış resmi bir belediye türü değildir. Ancak burada savunulan husus, yeni bir belediye türü ihdas etmek değil; yerleşik terminolojinin kendi iç tutarlılığını tartışmaya açmaktır.
Bu nedenle yerel yönetim terminolojisinin gelecekte daha sistematik ve daha açıklayıcı hale gelmesi isteniyorsa, “belde belediyesi” kavramının yeniden değerlendirilmesi ve “kasaba belediyesi” yaklaşımının ciddi biçimde tartışılması gerektiği açıktır.
Anahtar Kelimeler:
