Salih ÜÇÜNCÜ | MİARGEM Başkan Yardımcısı
Giriş
Türkiye’de belediyeler, yerel yönetimlerin temel unsurları olarak, temel belediyecilik hizmetleri yanında halkın günlük ihtiyaçlarını karşılamak üzere çeşitli hizmetler sunmaktadır. Bu hizmetler arasında su temini, toplu taşıma, çevre temizliği ve atık yönetimi, sosyal ve kültürel etkinlikler ile ticari faaliyetler gibi hizmetler yer almaktadır. Belediyeler, bu hizmetleri sunarken bütçe içi işletmeler ve belediye şirketleri gibi farklı organizasyon modellerini kullanmaktadır.
Bütçe içi işletmeler, belediyenin doğrudan bütçesi içinde yönetilen yapılar olarak kamu hukuku kurallarına tabiyken, belediye şirketleri özel hukuk kişiliğine sahip ticari oluşumlar olarak faaliyet gösterir. Hizmet sunumu açısından bu iki model yasal mevzuat düzleminde karşılaştırıldığında ve uygulama örnekleri incelendiğinde belediyelerin verimlilik, şeffaflık ve etkin hizmet sunumu bağlamında bu modellerin avantaj ve dezavantajlarını ortaya çıkmaktadır.
Türkiye’de belediyelerin organizasyonel yapıları, başta 5393 sayılı Belediye Kanunu olmak üzere çeşitli yasal düzenlemelerle belirlenmiştir. Bu kanun, belediyelerin görev ve yetkilerini tanımlarken, hizmet sunumunda kullanılabilecek alternatif modelleri de düzenler. Ayrıca, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, büyükşehir belediyeleri için özel hükümler getirir.
Bütçe İçi İşletmeler:
Bu model, Mahalli İdareler Bütçe İçi İşletme Yönetmeliği ile düzenlenir. Yönetmelik, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 71’inci maddesine dayanır. Buna göre, belediyeler, görev ve sorumlulukları kapsamında özel gelir ve giderleri olan hizmetler için bütçe içi işletme kurabilirler. Kuruluş süreci, belediye meclisi kararıyla başlar ve Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın izni ile son bulur. İşletmeler, kâr amacı gütmeyen, hizmet odaklı yapılar olarak belediye bütçesi içinde yer alır ve kamu mali yönetimi ilkelerine göre yönetilir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, bu işletmelerin hesaplarının şeffaf ve denetlenebilir olmasını zorunlu kılar.
Belediye Şirketleri:
Belediye şirketleri, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 70’inci maddesiyle düzenlenir. Bu maddeye göre, belediyeler, görev alanlarında ilgili mevzuata göre şirket kurabilirler. Şirketler, 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’na tabi şirketler olarak kurulur ve özel hukuk kişiliğine sahiptir. Kuruluş, belediye meclisi kararıyla gerçekleşir; büyükşehir belediyeleri için 5216 sayılı Kanun’un 26’ncı maddesi ek düzenlemeler getirir. Şirketler, belediyenin %50 veya daha fazla hissesine sahip olduğu oluşumlar olarak tanımlanır ve ticari faaliyetlerde bulunabilirler. Şirketler, Sayıştay denetimine tabi olup mal ve hizmet alımı ile yapım işlerinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yer alır. Personel, 4857 sayılı İş Kanunu’na tabidir ve sosyal güvenlik açısından 5510 sayılı Kanun’un 4/a maddesi uygulanır. Bu şirketler, belediye bütçesinden bağımsız bilanço ve gelir tablosuna sahip olup, kâr dağıtımı yapabilirler.
Karşılaştırma
Yasal çerçevede bütçe içi işletmelerle belediye şirketleri arasındaki temel fark, bütçe içi işletmelerin kamu hukuku kurallarına sıkı sıkıya bağlı olması, belediye şirketlerinin ise özel hukuk esnekliğine sahip olmasıdır. Her iki model de belediye meclisinin onayını gerektirir, ancak şirketler daha hızlı karar alma mekanizmalarına izin verir.
Hizmet Sunumu Açısından
Belediyelerin hizmet sunumu, verimlilik, erişilebilirlik ve maliyet etkinliği kriterlerine göre değerlendirilir. Bütçe içi işletmeler ve belediye şirketleri, bu kriterlerde farklı performans gösterir.
Yapısal ve Yönetimsel Farklar:
Bütçe içi işletmeler, belediye bütçesinin bir parçasıdır ve giderleri doğrudan belediye mali kaynaklarından karşılanır. Bu, hizmetlerin kamu hizmeti niteliğini korur; örneğin, su veya atık yönetimi gibi temel hizmetlerde fiyatlandırma sosyal fayda odaklıdır. Yönetim, belediye başkanı veya ilgili müdürlüklerce yapılır ve bürokratik süreçler yoğundur. Buna karşın, belediye şirketleri ayrı tüzel kişilik olarak çalışır; yönetim kurulu, profesyonel yöneticilerden oluşabilir ve kararlar ticari mantıkla alınır. Bu, hizmet sunumunda yenilikçilik ve hız sağlar, ancak belediye denetimi sınırlı kalabilir.
Verimlilik ve Maliyet:
Bütçe içi modelde, hizmetler kâr amacı gütmeden sunulur, bu da düşük maliyetli ancak yavaş büyüyen bir yapı yaratır. Örneğin, personel maaşları memur statüsünde olduğundan motivasyon düşük olabilir. Belediye şirketlerinde ise, piyasa rekabeti sayesinde verimlilik artar; kâr elde etme motivasyonu, hizmet kalitesini yükseltebilir. Ancak, şirketlerin belediyeden ihale alması (4734 sayılı Kanun’un 3/g istisnası gibi) maliyetleri şişirebilir ve usulsüzlük riskini artırır.
Denetim ve Şeffaflık:
Bütçe içi işletmeler, Sayıştay ve İçişleri Bakanlığı denetimine tabidir, bu da yüksek şeffaflık sağlar. Şirketler ise, ticari sır gerekçesiyle daha az şeffaftır; denetim Sayıştay ve Kamu İhale Kanunu üzerinden yapılır, ancak uygulamada eksiklikler görülür.
Hizmet sunumunda, bütçe içi model sosyal adaleti öncelerken, şirketler ticari başarıyı hedefler. Ama belediye şirketlerinde ticari başarı her zaman arka plânda kalır.
Avantaj ve Dezavantajlar:
Bütçe içi işletmeler, istikrarlı hizmet sunumu için uygundur ama yenilik ve hareketlilikte yetersiz kalır. Belediye şirketleri, esneklik sunar ancak mali bağımlılık (belediyeden finanse edilme) nedeniyle eleştirilir. Genel olarak, temel hizmetlerde bütçe içi, ticari hizmetlerde şirket modeli tercih edilir.
Sonuç
Belediyelerde hizmet sunumu, bütçe içi işletmelerle daha geleneksel ve denetimli bir yapı sunarken, belediye şirketleri piyasa koşullarına göre yönetildiğinde modern, ticari bir yaklaşım getirir. Yasal mevzuat, her iki modeli de desteklese de, uygulama örnekleri şirketlerin verimlilikte üstün olduğunu, ancak şeffaflıkta zayıf kaldığını gösterir. Özellikle şirket personeli istihdamında ihtiyaç ve liyakat yerine siyasi kaygıların etkili olması belediye şirketlerinin etkin ve verimli hizmet sunmasındaki en büyük engeldir.
Belediyeler, yerel ihtiyaçlara göre bu modellerden birini seçmeli ve hangisini seçerse seçsin denetimi güçlendirmeli, şeffaflığı ve hesap verilebilirliği esas almalıdır.
