Köşe Yazıları

Hedefe Dayalı Belediyecilik: Bütçeyi Stratejiye Bağlayan Üçlü Mekanizma

Aralık 21, 2025

Halil MEMİŞ

Belediyelerde “stratejik plana dayalı yönetim”, tek bir dokümanın raflarda durması değildir. Sırasıyla stratejik plan – performans programı – bütçe – faaliyet raporu şeklinde işleyen ve her yıl kendini yeniden üreten kapalı devre bir yönetim ve hesap verebilirlik düzenidir. Bu düzen doğru kurulduğunda bütçe, “geçen yılın üstüne şu kadar ekleyelim” refleksinden çıkar; kentin önceliklerine bağlanan, ölçülebilir hedefleri finanse eden ve yıl sonunda hesabı verilebilen bir kamusal değer üretim sözleşmesine dönüşür.

Hukuki omurga da bunu zorunlu kılar. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 9. maddesi, bütçelemenin stratejik plan, amaç–hedef ve performans göstergelerine dayanmasını; performans programı–bütçe uyumunun kurulmasını ve izleme–değerlendirme mantığının işletilmesini esas alır. Belediyeler bakımından 5393 sayılı Belediye Kanunu ve büyükşehirlerinde de 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, bu çerçeveyi yerel düzeyde daha “karar bağlayıcı” hale getirir.

1. “Stratejik Plana Dayalı Yönetim” Neyi İddia Eder?

Stratejik planın belediye açısından gerçek iddiası;

“Nereye gidiyoruz?” sorusunu vizyon ve stratejik amaçlarla,

“Neyi başaracağız?” sorusunu ölçülebilir hedeflerle,

“Nasıl anlayacağız?” sorusunu göstergeler ve veriyle,

“Ne yapacağız?” sorusunu faaliyet ve projelerle,

“Ne ile yapacağız?” sorusunu ödenek ve kaynak tahsisiyle,

“Ne oldu?” sorusunu ise faaliyet raporuyla

yanıtlayan tek bir mantık zinciri kurmaktır.

Bu zincirin herhangi bir halkası koptuğunda sistem; kâğıt üzerinde plan, sahada alışkanlık, bütçede refleks üreten bir döngüye dönüşür. Görünüşte “planlı”, fiiliyatta ise “alışkanlıkla” yönetilen bir belediye ortaya çıkar.

2. Hukuki Mimari: Belge Değil, Bağlayıcı Bir Karar Zinciri

2.1. 5018 sayılı Kanun’un Çekirdeği: “Kaynak = Hedefe Bağlanmak Zorunda”

5018 sayılı Kanun, stratejik planı misyon–vizyon, stratejik amaçlar, ölçülebilir hedefler ve göstergeler üzerinden kurar; bütçenin bu çerçeveye göre hazırlanmasını ve kaynak tahsisinin amaç ve hedeflerle ilişkilendirilmesini zorunlu kılar. Performans programı, tam bu noktada devreye girer: Stratejik planın beş yıllık yönünü yıllık hedeflere ve somut faaliyet/projelere çeviren; maliyetlendirme ve performans göstergeleri üzerinden bütçeyle bağlayan işletim belgesidir. Performans programı yoksa ya da şekli kalırsa, bütçe stratejiyi taşıyan değil, stratejiyi boşlukta bırakan bir envantere dönüşür.

2.2. 5393 sayılı Kanun m.41: “Bütçeden Önce Görüşülerek Kabul Edilir”

5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 41. maddesi; stratejik planın hazırlanmasını, her yıl performans programının meclise sunulmasını, bu belgelerin bütçenin hazırlanmasına esas teşkil etmesini ve mecliste bütçeden önce görüşülerek kabul edilmesini emreder. Bu hüküm pratikte şunu ifade eder: Bütçe görüşmesi, performans programında tarif edilen hedefler ve faaliyetler üzerinden yapılan bir kaynak tahsisi tartışmasıdır. Ödeneklerin nereye ve neden gittiği, hedeflerle birlikte konuşulmak zorundadır.

2.3. 5393 sayılı Kanun m.61: Bütçenin “Tanımı” Bile Stratejiye Bağlıdır

Belediye bütçesi, yalnızca bir mali yılın rakamsal cetveli değil; stratejik plan ve performans programına uygun hazırlanmak zorunda olan bağlayıcı bir karardır. Bütçe dışı harcama yasağı, bu disiplinin sert kenarıdır. Stratejik hedef–yıllık performans–ödenek ilişkisi kurulmadan yapılan her harcama eğilimi, yönetim tekniği değil, mali disiplin riski üretir.

2.4. 5393 sayılı Kanun m.56: Faaliyet Raporu Bir Hesap Verme Belgesidir

Faaliyet raporu; stratejik plan ve performans programına göre yürütülen faaliyetleri, hedef–gerçekleşme durumunu, sapma nedenlerini ve borç durumunu açıklamak zorundadır. “Nisan meclisi” ve “kamuoyuna açıklama” vurgusu, hesap vermenin yalnızca idari değil, kamusal bir yükümlülük olduğunu gösterir.

2.5. Belediye Başkanı ve Strateji–Bütçe Bağı

5393 ve 5216 sayılı Kanunlar, belediye başkanını stratejik planı esas alarak yönetme; bütçeyi bu plana göre hazırlama ve uygulama; performansı izleme ve değerlendirme sorumluluğuyla donatır. Bu nedenle “yatırım programı–performans programı–bütçe” üçlüsünün kopması, belediyelerde yönetimsel ve mali sonuçları ağırlaştırır.

2.6. İkincil Mevzuat: Program Bütçe Evreninde İzleme–Değerlendirme

22.04.2021 tarihli ve 31462 sayılı Yönetmelik, izleme–değerlendirme, veri üretimi, raporlama ve dokümanlar arası uyumu sistemleştirir. Bu düzenlemeler, yerel idarelerde “doküman üretmek” ile “yönetmek” arasındaki farkı somutlaştıran teknik bir çerçeve sunar.

3. Belge Setinin “İşleyen Makine” Gibi Kurgulanması

Stratejik plan beş yıllık ufukta “kentte neyi dönüştüreceğiz” sorusunu yanıtlar. Performans programı bir yıllık ufukta “bu yıl hangi hedefe ne kadar yaklaşacağız” sorusunu somutlaştırır. Bütçe, “kaynağı nereye tahsis ediyoruz” sorusuna bağlayıcı cevap verir. Faaliyet raporu ise “ne oldu, neden oldu” sorusuyla hesap verme ve düzeltme mekanizmasını işletir.

Buradaki kritik nokta şudur: Performans programı, stratejik plan ile bütçe arasındaki tek “çeviri katmanı”dır. Çeviri bozulursa, bütçenin stratejiye bağlanması da bozulur.

4. Belediyelerde En Sık Kopan Yer: “Gösterge–Ödenek” Bağlantısı

Stratejik planlar çoğu zaman güçlü niyetlerle başlar; ancak uygulamada iki noktada yıpranır. Birincisi, göstergeler ölçülemez veya izlenemez kalır; çünkü veri kaynağı, sorumluluk ve ölçüm sıklığı net değildir. İkincisi, ödenekler hedeflere göre değil, geçmiş alışkanlıklara göre dağılır. Performans programı maliyetlendirme aracı olmaktan çıkar; bütçeye eklenen şekli bir belgeye dönüşür.

5. Vizyoner Sıçrama: Planı Dosya Olmaktan Çıkarıp Karar Sistemine Çevirmek

Vizyoner olan, süslü hedefler yazmak değil; karar alma biçimini değiştirmektir. Her stratejik hedef; hedef kartı, gösterge, veri kaynağı, sorumlu birim, yıllık patika ve maliyet/ödenek kodlarıyla birlikte görülmelidir. Bu kurgu, bütçe görüşmesini kalem kalem değil, hedef bazlı tartışmaya taşır.

6. Doğru Sırayla Gelmeyen Belge, Doğru Karar Üretemez

Stratejik plan ve performans programının bütçeden önce görüşülmesi bir nezaket değil, karar kalitesinin ön şartıdır. Faaliyet raporunun nisan meclisinde görüşülmesi ve kamuoyuna açıklanması ise hesap vermenin kamusal niteliğini tamamlar.

7. Belediyede Strateji, Aslında “Kamusal Güven” Üretimidir

Stratejik plan–performans programı–bütçe ilişkisini doğru kuran belediye; içeride disiplin, dışarıda güven üretir. Stratejik plan, bütçeyi yöneten bir akıl olabildiği ölçüde gerçektir; performans programı da bu aklın yıllık işletim sistemidir.

8. Samimi İtiraf ve Özeleştiri

Açık yüreklilikle ifade etmek gerekir ki; yazı boyunca tarif ettiğimiz bu ideal sistem, belediyelerimizin büyük bölümünde henüz kurumsal bir refleks haline gelebilmiş değildir. Kurumsallaşma zaafları, günübirlik karar alma alışkanlıkları, ezberlenmiş yanlışlar ve “hep böyle yaptık” kolaycılığı, stratejik planı çoğu zaman bir zorunlu evraka indirgemektedir.

Bunu bir dış gözlemci olarak değil, kendimi bir belediyeci olarak gördüğüm için söylüyorum. Sorun çoğu zaman kişilerde değil, sistemi işletmeyen yapılardadır. Performans programları şeklen hazırlanmakta, stratejik planlar uygulamada geri plana düşmekte, faaliyet raporları ise gerçek bir hesap verme belgesi olmaktan uzaklaşmaktadır.

Ancak bu tablo bizi umutsuzluğa değil, sorumluluğa davet etmelidir. Çünkü bir yerden başlamak zorundayız ve o gün, bugünden daha uygun bir gün olmayacaktır. Plansız geçen her gün, her bütçe yılı; belediyelerimize, kentlerimize ve nihayetinde ülkeye telafisi zor maliyetler yüklemektedir. Bu nedenle artık “başlamak lazım”. Küçük ama kararlı adımlarla; stratejik planı kararın merkezine, bütçeyi stratejinin hizmetine koyarak başlamak zorundayız.