Halil MEMİŞ | MİARGEM Başkanı
Belediyelerde aynı mevzuat altında farklı uygulamaların sürmesi, uygulama birliği ve kurumsallaşma hedeflerinin hâlâ yapısal bir sorun olarak varlığını koruduğunu göstermektedir.
Belediyelerde aynı hizmet alanları, benzer teşkilat yapıları ve aynı mevzuat zemini üzerinde yürütülmesi gereken birçok işlem, sahada belediyeden belediyeye farklı adımlar ve farklı süreç kurgularıyla ilerleyebilmektedir. Bir belediyede rutin sayılan onay sırası başka bir belediyede daha uzun ya da daha kısa kurulabilmekte; hatta aynı belediyenin farklı birimlerinde dahi aynı iş için farklı dosya düzenleri ve farklı çalışma alışkanlıkları oluşabilmektedir. Bu durum kısa vadede “işi yürütmeye” hizmet etse de, zamanla ortak uygulama dilini zayıflatmakta, işlemleri kişilere bağımlı hâle getirmekte ve kurumsal hafızayı parçalayabilmektedir. Benzer ihtiyaçlarla farklı belediyelerden hizmet alan vatandaşların aynı standardı yakalayamaması da başvurularda öngörülebilirliği azaltmakta; farklı uygulamalar belediyelere yönelik algıyı ve kurumsal güveni olumsuz etkileyebilmektedir. Bu nedenle konu, tek tek uygulayıcıların gayretinden ziyade, normların sahaya ortak bir yöntemle indirilememesi ve standartların kurumsal düzeyde kurulamaması üzerinden ele alınmalıdır.
Dilimizde yerleşik bir deyim bu döngüyü polemiğe girmeden anlatır: “Benim oğlum bina okur, döner döner yine okur.” Mevzuat okunur, eğitim yapılır, yazılar yayımlanır; ancak aynı işlem her seferinde yeniden tarif edilmeye muhtaç kalıyorsa, yöntem yerleşmemiş demektir. Bu noktada tartışmanın odağı, bilgiye erişimden çok, ortak yöntem ve uygulama birliği ihtiyacının nasıl karşılanacağı olmalıdır.
Mevzuat Çerçevesi
Belediyeler, mali yönetimden ihaleye, imardan çevreye, insan kaynaklarından sosyal hizmetlere uzanan multidisipliner yapıları nedeniyle geniş bir mevzuat alanının doğrudan muhatabıdır. Bu düzenlemeler belediyelere birçok konuda görev ve sorumluluk yüklerken, uygulamada işlemlerin aynı yöntemle yürütülmesini sağlayacak kurum içi standartların önemini de artırmaktadır.
Bu çerçevede 5393 sayılı Belediye Kanunu belediye organlarının görevleri ile belediyenin genel yetki, görev ve sorumluluk alanını belirleyen temel zemini kurar; büyükşehir belediyeleri bakımından 5216 sayılı Kanun esas alınır. Mali yönetim ve kontrol alanında 5018 sayılı Kanun, bütçe ve harcama süreçlerine ilişkin temel kuralları ve iç kontrol yaklaşımını ortaya koyar. İç kontrol; görev paylaşımı, kontrol noktaları ve yazılı kurallarla işlerin mevzuata uygun ve düzenli yürütülmesini hedefleyen kurumsal bir düzenektir. İstihdam ve özlük işlemlerinde ise 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 4857 sayılı İş Kanunu genel çerçeveyi belirler. Bunun yanında ihale mevzuatından Kabahatler Kanunu’na kadar uzanan geniş düzenleme alanı, belediye uygulamalarında genel normları ortaya koymakta; bu normların sahaya tutarlı biçimde yansıması büyük ölçüde kurum içi süreçlerin ve standartların kurulmasına bağlı kalmaktadır.
Uygulama Pratiği
Uygulamada karşılaşılan temel sorun; aynı mevzuat altında yürütülmesi gereken işlemlerin belediyeden belediyeye farklı işlem adımlarıyla ilerlemesi, imza/paraf sıralamasının ve dosya düzeninin değişmesi; bunun yanında aynı belediye içinde birimler arasında da farklı usullerin yerleşebilmesidir. Bu tablo çoğu zaman kişisel hatadan ziyade, kurum içi yöntemlerin yazılı ve ortak bir standart halinde tanımlanamamasından; belediyeler ölçeğinde ise uygulamayı bir arada tutacak rehberliğin ve örnek süreç setlerinin yeterince yerleşmemesinden kaynaklanır. Bu nedenle değerlendirme yapılırken “kim yaptı?” sorusundan önce “hangi yöntem izlendi ve bu yöntem neden farklılaştı?” sorusunun öne alınması isabetli olacaktır.
Birinci sorun alanı, onay zincirlerinin ve işlem sıralarının değişkenlik göstermesidir. Aynı konuda bir belediyede daha uzun bir onay yolu izlenirken başka bir belediyede daha kısa bir yol tercih edilebilmekte; aynı belediye içinde dahi birimler arasında farklı işleyişler görülebilmektedir. Bu farklılık süreklilik kazandığında, hizmetin zamanlaması, başvuru sürecinin öngörülebilirliği ve kurumsal koordinasyon bakımından ortak bir çıta oluşturmak güçleşir. Standart belirlenirken, bazı kararların belirli makamlarca alınması gerektiği veya bazı aşamalarda ek kontrol ihtiyacı doğabileceği hususu ayrıca gözetilmelidir.
İkinci sorun alanı, dosya düzenindeki dağınıklıktır. Gerekçe, onay, ihale/satın alma belgeleri, muayene-kabul ve ödeme dayanakları gibi temel evrak; karar merciinin kim olduğu, imza kademesinin nasıl kurulduğu, belge düzeni ve süreç yönetimi her belediyede ve aynı belediyenin birimleri arasında farklı biçimde yürütüldüğünde, işlem tamamlanmış görünse bile süreç bütünlüğü zayıflar ve dosyanın “tek parça” okunabilirliği azalır. Bu nedenle işlem dosyasında asgari belge setinin, dosya planının ve adlandırma düzeninin kurum genelinde açık biçimde belirlenmesi; farklı birimler arasında aynı düzenin uygulanması, uygulama birliğini güçlendiren pratik bir adımdır.
Üçüncü sorun alanı, çalışanların “en güvenli yol” ile “en hızlı yol” arasında kalmasıdır. 4483 sayılı Kanun, 3628 sayılı Kanun ve TCK 247–257 aralığındaki düzenlemeler dikkate alındığında, standart eksikliği bazı durumlarda aşırı temkine, bazı durumlarda ise alışkanlıklara dayalı pratiklere yol açabilmektedir. Bu çerçevede uygulama birliği; kurumsal kuralların yazılı, anlaşılır ve aynı şekilde uygulanır hâle getirilmesiyle güçlenir. Belediyeler arasında ise ortak bir uygulama dilinin, örnek süreç setlerinin ve eğitimlerin sahada tekrar eden sorun alanlarına göre güncellenmesiyle daha görünür sonuç üretmesi beklenir.
Sonuç
Sonuç itibariyle “norm var, standart yok” görünümü, belediyelerde aynı işlerin ortak bir yöntemle yürütülmesini güçleştiren yapısal bir mesele olarak değerlendirilmelidir. Çözüm, yalnızca yazışma sayısını artırmak veya daha fazla eğitim düzenlemekle sınırlı tutulmamalı; işlemlerin hangi adımlarla yürütüleceğini, hangi kontrol noktalarından geçeceğini ve dosyada hangi belgelerin hangi düzenle bulunacağını gösteren günlük uygulama araçları kurum genelinde netleştirilmelidir. Standart eksikliği, sadece işleri ağırlaştırmakla kalmamakta; kurum içi sürekliliği zayıflatmakta, personel değişimlerinde aynı kalitenin korunmasını güçleştirmekte ve belediyelerin kurumsallaşma ile “dayanıklı idari yapı” hedefini olumsuz etkilemektedir. Bu nedenle standartlaştırma ihtiyacı, tali bir tercih değil, idari kapasitenin temel unsurlarından biri olarak görülmelidir.
Bu itibarla hızlı öneri olarak şunlar önerilebilir:
1. Standart iş akış seti: Belediyelerin iş ve işlemlerini yürütürken, en azından kanun ve ikincil mevzuatta çerçevesi belirlenmiş süreçler için belediye genelinde tek tip iş akış şemaları ve kısa kontrol listeleri oluşturulmalı; aynı sürecin aynı belediye içinde birimler arasında farklı sırayla ve farklı yöntemle yürütülmesinin önüne geçecek ortak bir “işleyiş standardı” tanımlanmalıdır. Ayrıca belediyeler arasında uygulama birliğini güçlendirmek amacıyla, bu işleyiş standardının ortak asgari unsurları (asgari adımlar, asgari belge seti ve temel kontrol noktaları) yerel yönetimler ölçeğinde örnek şablonlar ve rehber dokümanlarla uyumlu hâle getirilmelidir.
2. Yetki ve imza düzeni: Onay/paraf sıralaması, karar merciileri ve sorumluluk dağılımı; birim bazında farklılaşmayı azaltacak şekilde yazılı hale getirilmeli, hangi aşamada kimin devreye gireceği açıkça gösterilmelidir. Bu düzen, görev değişikliklerinde de aynı işleyişin korunmasını sağlayacak biçimde güncel tutulmalıdır. Ayrıca belediyelerin statülerine (büyükşehir, il, ilçe, belde) ve teşkilat ölçeğine göre farklılaşabilecek alternatif akışlar öngörülmekle birlikte, her belediyede uygulanabilecek asgari bir standart tanımlanmalıdır: en azından karar–onay–uygulama adımlarında yetki sınırları, imza kademeleri ve sorumluluk noktaları ortak bir mantıkla kurulmalı; böylece belediyeler arasında da karşılaştırılabilir ve öngörülebilir bir imza/karar düzeni sağlanmalıdır.
3. Dosya düzeni ve asgari belge seti: İşlem dosyasında bulunması gereken asgari belgeler, dosya planı ve adlandırma standardı kurum genelinde belirlenmeli; gerekçe–onay–dayanak–süreç adımları tek dosyada “tek parça” okunabilir olacak biçimde kurgulanmalıdır. Belediye ölçeği ve statüsü (büyükşehir/il/ilçe/belde) farklı olsa da, her belediyede uygulanabilecek asgari bir dosya standardı tanımlanmalıdır: en azından süreç boyunca ortaya çıkan temel kararlar, onaylar ve dayanaklar aynı mantıkla dosyalanmalı; belge adlandırması ve dosya sıralaması ortak bir çerçeveye bağlanmalıdır. Böylece hem aynı belediye içinde birimler arası dosya düzeni farklılığı azalır hem de belediyeler arasında karşılaştırılabilir ve daha öngörülebilir bir uygulama dili güçlenir.
Son olarak, bu iyileştirmelerin kalıcı olabilmesi için belediyelere yönelik eğitim faaliyetlerinin yeniden ele alınması gerekmektedir. Mevcut eğitimlerin bir kısmı, sahada tekrar eden hata ve eksikleri esas alan bir hazırlıkla kurgulanmadığı; gerçek iş akışları, örnek dosyalar ve somut senaryolar üzerinden ilerlemediği için beklenen iyileştirici etkiyi üretemeyebilmektedir. Daha önemlisi, mevzuatı içselleştirmiş, çağdaş yönetim tekniklerini bilen; hizmet verimliliği, yalın yönetim ve saha pratiği konusunda farkındalığı yüksek; vatandaş beklentisini ve kurum içi işleyişi birlikte okuyabilen “uygulama tecrübesi olan” eğitmenlerin yeterli ölçüde devreye alınamadığı görülmektedir. Bu eksiklik, eğitimin yalnızca bilgi aktarımına sıkışmasına yol açmakta; bazı durumlarda ise doğru yürüyen süreçlerin dahi yanlış anlaşılmasına, uygulayıcıların tereddüde düşmesine ve yerleşmiş iyi uygulamaların bozulmasına sebep olabilmektedir.
Bu nedenle başarı, yalnızca kaç kişiye eğitim verildiğiyle değil; eğitim sonrasında işin daha az adımla ve daha anlaşılır yürütülmesi, aynı işin farklı biçimlerde yapılmasının azalması, dosya düzeninin kurum genelinde yerleşmesi ve ortak bir uygulama dilinin oluşması gibi somut değişimler üzerinden değerlendirilmelidir. Bu noktada MİARGEM’in yaklaşımının, eğitimi salt mevzuat aktarımı olarak görmeyip sahada tekrar eden hata ve eksikleri analiz ederek tasarlanan bir iyileştirme aracı olarak kurguladığı; gerçek iş akışları, örnek dosyalar ve somut senaryolar üzerinden ilerlediği; risk ve hata haritaları ile yönlendirilen, kontrol listeleri ve örnek şablonlarla desteklenen bir içerik benimsediği ifade edilmelidir.
Bununla birlikte MİARGEM’in katkısı, yalnızca anlatmakla sınırlı kalmayan; uygulayarak öğretmeyi merkeze alan bir sistem kurgusuna dayanır. Bu kurguda önce belediyenin mevcut işleyişi tespit edilir; hangi işin hangi adımlarla yürüdüğü, hangi noktada farklılaştığı, dosya düzeninin nerede koptuğu ve karar–onay–uygulama zincirinin nasıl çalıştığı görünür hâle getirilir. Ardından bu tablo, tekrar eden sapmalar ve aksama noktaları üzerinden analiz edilir ve nihayet bu analiz, sahada kullanılacak araçlara dönüştürülür. Eğitim burada “sonuç” değil, kurulan sistemin içinde bir “işletme adımı”dır: standart iş akışları, asgari belge setleri, imza/yetki matrisleri, örnek dosya şablonları ve kısa kontrol listeleri, eğitim sırasında birlikte oluşturulur veya mevcut hâli belediyeye uyarlanır; eğitim sonrası dönemde de aynı araçlarla uygulama takip edilir. Böylece öğrenme, sunum düzeyinde kalmayıp gündelik işleyişin içine yerleşir.
Bu yaklaşımın önemli bir yönü de, MİARGEM’in farklı belediyelerde edindiği tecrübeyi tekil örnekler olarak bırakmayıp, ortaklaşan başlıkları ve iyi uygulama parçalarını “asgari standart” mantığına dönüştürmesidir. Belediyelerin statüsü ve ölçeği farklı olsa da, kanunen tanımlı süreçlerde ortak bir çekirdek adım seti, ortak bir dosya mantığı ve ortak bir imza/karar düzeni kurulabildiğinde uygulama birliği güçlenmektedir. MİARGEM’in sahadan beslenen birikimi, tam da bu noktada standartlaşmaya katkı verir: farklı belediyelerde işe yaradığı görülen yöntemler, yerel kapasiteye uyarlanarak uygulanabilir şablonlara dönüştürülür; böylece her belediyenin “sıfırdan sistem kurması” yerine, denenmiş ve sadeleştirilmiş bir çerçeve üzerinden ilerlemesi mümkün hâle gelir. Bu sayede hem aynı belediye içinde birimler arası farklılıkların azalması hem de belediyeler arasında daha karşılaştırılabilir, daha öngörülebilir bir uygulama dilinin gelişmesi yönünde somut ilerleme sağlanabilir.
Kanaatimizce uygulama birliği, yalnızca mevzuat bilgisinin paylaşılmasıyla değil; ortak yöntemlerin açık, yazılı ve kolay anlaşılır biçimde tanımlandığı, düzenli olarak güncellendiği; buna ek olarak bu yöntemleri sahada doğru yorumlayıp uygulamaya dönüştürecek nitelikte eğitim ve rehberlikle desteklenen bir kurumsal düzen kurulduğunda sürdürülebilir biçimde sağlanabilir.
