SUNUŞ
Mahalli idareler, özellikle belediyeler üzerinde yürütülen dış denetim; Anayasa’nın mahalli idarelerin idari vesayet çerçevesinde gözetim ve denetimine imkân tanıyan hükümleri ile Sayıştay’ın kamu idarelerinin mali faaliyet, karar ve işlemlerini denetleme yetkisini düzenleyen anayasal çerçevesine dayanmakta; bu çerçeve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ve 5393 sayılı Belediye Kanunu başta olmak üzere ilgili mevzuatla somutlaşmaktadır. Bununla birlikte İçişleri Bakanlığı denetim mekanizması kapsamında yürütülen inceleme ve denetimler; belediyelerin idari işlem güvenliği, yetki ve sorumluluk zinciri, disiplin ve soruşturma süreçleri ile kamu kaynaklarının kullanımına ilişkin yönetsel risk alanlarını görünür kılan tamamlayıcı bir dış denetim hattı oluşturmaktadır.
Bu dış denetimler sonucunda ortaya konulan Sayıştay ve İçişleri Bakanlığı denetim raporları; belediyeler açısından çoğu zaman yalnızca mevzuata aykırılıkların sıralandığı teknik belgeler olarak algılanmakta, bu raporların taşıdığı yapısal uyarılar ve yönetsel mesajlar ise karar alma süreçlerine yeterince yansıtılamamaktadır. Dış denetim, uygulamada çoğu kez “rapor geldiğinde bakılan” bir kontrol faaliyeti olarak görülmekte; raporların kuruma sunduğu dönüşüm imkânı çoğu zaman gündemden hızla düşmektedir. Oysa dış denetim raporları, yalnızca “hangi işlem yanlış yapılmış?” sorusuna değil; “hangi süreçler kırılgan, hangi kontrol noktaları çalışmıyor, hangi alışkanlıklar hatayı üretmeye devam ediyor?” sorularına da güçlü yanıtlar veren, kurumsal yönetim açısından son derece değerli kaynaklardır. Bununla birlikte, bu raporların belediyelerin kurumsal yapılarının gelişmesine ne kadar elverişli olduğu ve kurumsal yönetim açısından ne derece etkili olduğu da ayrıca değerlendirilmelidir. Zira denetim raporları, çoğu zaman “uygunsuzluk” tespitlerini ayrıntılı biçimde ortaya koyarken; bu uygunsuzlukları üreten süreçlerin nedenlerini, kurum içi rol ve sorumluluk dağılımındaki kopuklukları ve hatayı tekrar ettiren yönetim alışkanlıklarını her zaman aynı açıklıkta gösterebilecek bir yöntemle kurgulanmayabilmektedir. Bu durum, raporların teknik doğruluğunu azaltmasa da, kurumların raporu bir “dönüşüm haritası”na çevirmesini zorlaştırabilmektedir. Bir başka ifadeyle, raporların kurumsal kapasiteyi güçlendirmedeki etkisi; raporun içeriğinden çok, belediyenin bu içeriği süreç tasarımına, EBYS iş akışlarına, ön kontrol mekanizmalarına, sorumluluk zincirine ve izleme rutinlerine ne ölçüde dönüştürebildiğiyle belirlenmektedir. Bu nedenle dış denetim bulgularının yönetilebilir hale getirilmesi; sadece tespitleri cevaplamakla yetinmeyip, tespitleri üreten sistemi iyileştirmeyi hedefleyen, ölçülebilir ve izlenebilir bir uygulama çerçevesi kurulmasını zorunlu kılmaktadır.
Bu çerçevede Sayıştay denetimleri, yalnızca “ne eksik yapıldı?” sorusuna değil, aynı zamanda “kurum neden bu noktaya geldi?” sorusuna da cevap veren kıymetli bir yönetim rehberi niteliği taşımaktadır. Benzer şekilde, İçişleri Bakanlığı denetim mekanizmaları kapsamında yürütülen inceleme ve denetimler de; belediyelerin idari işlem güvenliği, yetki-sorumluluk zinciri, kayıt ve izlenebilirlik altyapısı, kararların uygulanması ve izlenmesi, personel süreçleri, taşınmaz işlemleri, gelir tahsilatı ve ihale-harcama disiplinine ilişkin risk alanlarını görünür kılmaktadır. Bu nedenle bu çalışma, denetimi yalnız tek bir denetim hattının bulguları üzerinden değil; dış denetimin bütüncül etkisi üzerinden ele almayı esas almaktadır.
Uzun süredir üzerinde durduğumuz temel mesele şudur: “Denetim raporları yayımlandıktan sonra, idareler gerçekten ne yapmaktadır?” Bu sorunun cevabı, sadece tespit edilen eksikliklerin “kağıt üzerinde kapatılması” ile sınırlı kaldığında; benzer bulguların bir sonraki denetim döneminde yeniden ortaya çıkması kaçınılmaz hale gelmektedir. Çünkü denetim bulgularını üreten şey çoğu zaman tekil hatalar değil; süreçlerin tasarımındaki boşluklar, kurumsal koordinasyon eksikliği, sorumluluk zincirindeki belirsizlikler ve kayıt/kanıt üretim disiplininin zayıflığıdır.
Bu sorudan hareketle hazırladığımız “Dış Denetim Bulgularından Pratik Eylem Planı: Denetim Bulgularının Kurumsal Reflekse Dönüştürülmesine Yönelik Analiz Raporu”, denetimi geçmişe dönük bir sorgulama olmaktan çıkarıp, geleceğe dönük bir yönetim aracına dönüştürmeyi amaçlayan bir çalışmadır. Bu rapor; dış denetim raporlarında yıllardır tekrar eden bulguları tek tek saymak yerine, bu bulguların arkasındaki yapısal nedenleri, yönetim alışkanlıklarını ve kurumsal zafiyetleri bütüncül bir bakış açısıyla ele almaktadır. Böylece denetim; “rapor yazıldı, cevap verildi” döngüsünden çıkarılarak, “süreç iyileştirildi, kontrol noktaları güçlendirildi, izleme sistemi kuruldu” döngüsüne taşınmaktadır.
Bugün karşı karşıya olduğumuz tablo şunu açıkça göstermektedir: Sorunlar bilinmektedir. Mevzuat da bilinmektedir; bilinmiyorsa bile mevzuat ile ilgili doğru bilgilere ulaşmak için güvenilir kaynaklar, kurum ve kuruluşlar mevcuttur. Buna rağmen aynı bulguların her yıl tekrar etmesi, teknik bir yetersizlikten çok kurumsal refleks eksikliğine işaret ettiği noktasında bir kanaate ulaşmamıza sebebiyet vermektedir. Dolayısıyla denetim, yeterince öğrenilemeyen bir süreç olarak kalmaktadır. Bu rapor, tam da bu “öğrenememe” halini tersine çevirmeyi; bulguları kapatmanın ötesinde, bulguları üreten kurumsal davranış kalıplarını dönüştürmeyi hedeflemektedir.
MİARGEM olarak biz, bu noktada denetimi bir “tespit” faaliyeti olmaktan çıkarıp, muayene–teşhis–tedavi bütünlüğü içinde ele alıyoruz. Dış denetim raporlarını bir muayene verisi olarak okuyor; tekrar eden bulguları yapısal bir teşhis aracı olarak değerlendiriyor; bu raporda ortaya konulan pratik eylem önerileriyle de kurumsal kapasiteyi güçlendirmeye yönelik somut bir tedavi süreci öneriyoruz. Bu tedavi sürecinin ana ekseni; belge ve kanıt üretimini güçlendirmek, EBYS üzerinden izlenebilir iş akışları kurmak, sorumluluk zincirini netleştirmek, kararların uygulanmasını ölçülebilir hale getirmek ve denetim bulgularını düzenli izleyen kurumsal hafıza mekanizmasını tesis etmektir.
Bu çalışma, belediyeler için denetimi bir tehdit ya da risk alanı olarak değil; doğru yönetildiğinde kurumu güçlendiren, şeffaflığı artıran ve yönetişim kalitesini yükselten bir fırsat alanı olarak konumlandırmaktadır. Denetimden kaçan değil; dış denetimi yönetime dönüştüren, denetim bulgularını karar alma ve süreç iyileştirme aracı olarak kullanan kurumların uzun vadede ayakta kalabildiğini ve kurumsal olarak güçlendiğini artık görmek zorundayız. Çünkü gerçek güç, denetim gelmeden önce “hazır olmak” değil; denetimin işaret ettiği zayıf noktaları kalıcı biçimde güçlendirecek yönetim disiplinini kurmaktır.
Bu raporu; belediye başkanları, başkan yardımcıları, üst düzey yöneticiler ve birim amirleri için bir uyarı metni olmanın ötesinde, doğrudan uygulanabilir bir yol haritası olarak değerlendirilmesini önemsiyoruz. Raporun asıl değeri, okunmasında değil; kurumların ilk iş olarak bu metinden hareketle hangi adımları atacağında ortaya çıkacaktır. Bu adımlar; sorumluların ve sürelerin belirlenmesi, kanıt setlerinin standardize edilmesi, EBYS iş akışlarının zorunlu hale getirilmesi ve düzenli izleme toplantılarıyla bu eylemlerin kurumsal rutine dönüştürülmesiyle anlam kazanacaktır.
Bu noktada özellikle vurgulanmalıdır ki; denetim raporları tek başına, her zaman belediyenin kurumsal arka planını düzenlemeye dönük adımları “nasıl atması gerektiği” konusunda yeterince operasyonel bir yol haritası üretmeyebilir. Bu nedenle bu çalışma; denetim raporlarından doğrudan elde edilemeyen sonuçların alınabilmesi, tespitlerin arkasındaki süreç ve alışkanlıkların görünür kılınabilmesi ve belediyelerin kurumsal yapısını güçlendirecek arka plan düzenlemelerinin somut adımlara dönüştürülebilmesi amacıyla hazırlanmıştır. Başka bir ifadeyle bu rapor, denetim bulgularını yalnızca cevaplanacak maddeler olarak değil; süreç tasarımına, ön kontrol mekanizmalarına, EBYS iş akışlarına, sorumluluk zincirine ve izleme rutinlerine bağlanacak şekilde “uygulanabilir bir dönüşüm çerçevesi”ne dönüştürmeyi hedeflemektedir.
Bu çalışmanın hazırlanması sürecinde; MİARGEM bünyesinde analiz ve eylem çerçevesinin oluşturulması, metnin sistematik bütünlüğünün sağlanması ve uygulamaya dönük çıktılara dönüştürülmesi aşamalarında emek veren tüm MİARGEM uzmanlarına; akademik değerlendirmeleri, eleştirel katkıları ve görüşleriyle çalışmayı zenginleştiren akademisyenlere; saha deneyimleri, kurumsal geri bildirimleri ve uygulama perspektifleriyle raporun olgunlaşmasına destek veren belediye başkanlarına, başkan yardımcılarına, birim amirlerine ve tüm belediye mensuplarına teşekkür eder, katkı ve destekleri dolayısıyla şükranlarımı sunarım.
Bu vesileyle, denetimi bir zorunluluk değil; kurumsal olgunlaşmanın vazgeçilmez bir parçası olarak gören tüm yerel yönetim yöneticilerini, bu raporu yalnızca incelemeye değil, uygulamaya davet ediyoruz.
Saygılarımla,
Halil Memiş
MİARGEM Başkanı
DIŞ DENETİM BULGULARINDAN PRATİK EYLEM PLANI
“Denetim Bulgularının Kurumsal Reflekse Dönüştürülmesine Yönelik Analiz Raporu”
I. GİRİŞ: DENETİM RAPORUNDAN YÖNETİM ARACINA
“Denetimin Tespitten Kurumsal Reflekse Evrilmesi”
Dış denetim raporları, mahalli idareler açısından çoğu zaman yalnızca geçmiş döneme ilişkin eksikliklerin sıralandığı teknik belgeler olarak okunmakta; raporların sunduğu yapısal uyarılar ve yönetsel sinyaller ise karar alma süreçlerine yeterince yansıtılamamaktadır. Denetim, uygulamada çoğu kez “sonradan bakılan” bir kontrol faaliyeti olarak algılanmakta; rapor yayımlandıktan sonra gündemden hızla düşmektedir. Bu yaklaşım, dış denetimi kurumsal gelişim için bir fırsat olmaktan çıkararak, katlanılması gereken zorunlu bir süreç hâline getirmektedir.
Oysa dış denetimin düzenlilik ve performans boyutu, yalnızca mevzuata aykırılıkları tespit eden mekanizmalar değildir. Dış denetim; idarelerin nasıl karar aldığı, hangi süreçleri yönettiği, hangi riskleri öngöremediği ve hangi alanlarda yönetim kapasitesinin zayıfladığı konusunda güçlü ipuçları sunmaktadır. Bu yönüyle dış denetim raporları, geçmişe dönük bir eleştiri metninden çok, geleceğe dönük bir yönetim rehberi niteliği taşımaktadır.
Bu çerçevede hazırlanan “Dış Denetim Bulgularından Pratik Eylem Planı”, kalın ve teknik dış denetim raporlarının içinden süzülen ortak bulgu kümelerini; soyut tespitler olmaktan çıkarıp, kurumsal refleks üretecek şekilde ele alan bir uygulama rehberi olarak değerlendirilmelidir. Amaç, dış denetimin “ne eksik?” sorusuna verdiği cevabı tekrar etmek değil; idarelerin “bu eksiklik neden sürekli tekrar ediyor?” ve “buna karşı hangi yönetim refleksi geliştirilmelidir?” sorularına sistematik yanıtlar üretmektir.
Bu noktada temel soru netleşmektedir: Dış denetim raporu yayımlandıktan sonra idare ilk iş olarak ne yapacaktır? Bu soru, dış denetimin gerçek değerini ortaya koyan kritik bir eşiktir. Raporun raflara kaldırılması ile raporun yönetsel eyleme dönüştürülmesi arasındaki fark, kurumun yönetilebilirlik düzeyini belirlemektedir. Dış denetimden sonra hiçbir şey değişmiyorsa, sorun tespitlerin doğruluğunda değil; tespitlerin yönetim süreçlerine entegre edilememesinde yatmaktadır.
MİARGEM olarak yaklaşımımız, tam da bu noktada devreye girmektedir. MİARGEM, dış denetim raporlarını yalnızca değerlendiren değil; bu raporları muayene–teşhis–tedavi bütünlüğü içinde ele alan bir perspektifi esas almaktadır. Bu yaklaşımda dış denetim raporları, kurumun mevcut durumuna ilişkin bir muayene verisi; tekrar eden bulgular, yapısal sorunlara işaret eden bir teşhis; bu raporda ortaya konulan pratik eylem önerileri ise kurumsal kapasiteyi güçlendirmeye yönelik tedavi araçları olarak ele alınmaktadır.
Bu analiz raporu, dış denetim bulgularını tek tek yorumlamak yerine; bu bulguların arkasındaki ortak nedenleri, yönetsel alışkanlıkları ve kurumsal davranış kalıplarını ortaya koymayı amaçlamaktadır. Böylece dış denetim, yalnızca uyulması gereken bir dış kontrol mekanizması olmaktan çıkarılıp, idarelerin kendi iç işleyişlerini sorguladıkları ve geliştirdikleri bir yönetim enstrümanına dönüştürülmektedir.
Bu yönüyle rapor; dış denetimi geçmişe dönük bir sorgulama değil, geleceğe dönük bir planlama aracı olarak ele almakta; dış denetim bulgularını bireysel hata düzeyinden çıkararak kurumsal sorumluluk alanına taşımakta ve III. Genel Değerlendirme ve Sonuç bölümünde vurgulanan şekilde, dış denetimi bir risk değil kurumsal olgunlaşma fırsatı olarak konumlandırmaktadır. Sonuç olarak bu çalışma, dış denetim raporlarını belediyeler açısından “kaçınılması gereken bir denetim” değil; doğru yönetildiğinde kurumu güçlendiren bir yönetim kılavuzu olarak ele alan bütüncül bir yaklaşımın ürünüdür.
Bu raporun işlevi, dış denetim bulgularını “tek seferlik düzeltme” işlerine indirgemek değil; 5018 sayılı Kanun’un yerleştirmeyi hedeflediği hesap verilebilirlik ve iç kontrol mantığını belediye pratiklerine yerleştirmektir. Bu nedenle rapor; belge düzeninden ihale planlamasına, taşınmaz yönetiminden gelir disiplinine kadar birçok başlığı “idari alışkanlık” seviyesinde ele alır ve kurumsal refleks üretmeyi hedefler.
II. TEMEL BULGU ALANLARI VE YAPISAL ANALİZ
1. MİARGEM Tespiti: Kurumsal Yapı, Görev Ayrımı ve İş Sahipliği Zafiyeti
a) Bulgunun Niteliği
Yapılan dış denetim ve incelemelerde, birçok bulgunun doğrudan “mevzuat maddesi” eksikliğinden değil; belediye içindeki görev ayrımının yeterince net olmamasından, süreç sahipliğinin belirsizliğinden ve işlerin sonuç odaklı izlenmemesinden beslendiği anlaşılmaktadır İşlerin birden fazla birimin sınırına bırakıldığı, bazı işlerin “sahipsiz” kaldığı, orta kademenin inisiyatif alamadığı bir organizasyon düzeni; hata üretimini artırmakta ve aynı hatanın farklı adlarla tekrar etmesine zemin hazırlamaktadır. Bu nedenle bu başlık, diğer tüm bulgu alanlarının üzerinde duran “yönetim zemini” olarak kabul edilmelidir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
Belediye idaresinde görev, yetki ve sorumlulukların belirli olması; belediyenin teşkilat düzeni ve yönetim sorumluluğu bakımından 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun yönetim yaklaşımıyla, mali işlerde rol ayrımı ve hesap verebilirlik bakımından ise 5018 sayılı Kanun’un temel ilkeleriyle ilişkilidir. Hesap verme sorumluluğu yalnız mali bir kavram değildir; aynı zamanda “işin kim tarafından, hangi yetkiyle ve hangi kanıtla yürütüldüğünün” izlenebilir olması anlamına gelir. Bu nedenle sahiplik ve görev ayrımı, iyi yönetişimin gerekli kıldığı kurumsal güvence şartlarından biridir.
c) Yapısal Sorun
Kurumsal sorun, çoğu zaman “iş yapılmıyor” değil; işin kimin işi olduğunun ve işin sonucunun kim tarafından takip edileceğinin net olmamasıdır. Bu belirsizlik, süreçleri gereksiz yazışma ve toplantılarla uzatır; kararları geciktirir; belge üretimini zayıflatır ve nihayetinde denetim kanıt zincirini kırar. Sahipliği belirsiz işlerde hata çıktığında sorumluluk dağılır; sorumluluk dağıldığında ise düzeltici/önleyici tedbirler kurumsallaşamaz.
ç) Pratik Eylem Analizi
Öncelikle, her süreç için “iş sahibi birim–sonuç takip sorumlusu–kritik kontrol noktaları–üretilmesi gereken kanıt seti” tanımlanmalıdır. Bu tanım bir organizasyon şeması düzeyinde bırakılmamalı; EBYS iş akışlarına ve yönetsel izleme rutinlerine bağlanmalıdır. Yönetim, üç aylık dönemler halinde “düzenlilik testi” yaklaşımıyla, sahipliği belirsiz işleri görünür kılmalı; süreçlerin birim bazında nasıl yürüdüğünü raporlama disipliniyle izlemelidir. Böylece denetim bulgularını üreten asıl zemin olan “sahipsiz iş” ve “izlenmeyen süreç” sorunu çözülmüş olur.
2. Harcama Belgeleri, Kanıt Zinciri ve Hukuki Dayanak Eksiklikleri
a) Bulgunun Niteliği
Yapılan denetimlerde en sık karşılaşılan bulgu alanlarından biri, harcamalara ilişkin hukuki ve mali dayanak belgelerinin eksikliği veya denetim sırasında ibraz edilememesidir. Harcama talimatı, onay belgesi, piyasa araştırması, teslim-kabul tutanağı gibi belgelerin bulunmaması; harcamanın mevzuata uygunluğunun denetlenememesine yol açmakta ve işlem “ispat edilemeyen” bir mali fiil haline gelmektedir. Bu durum, harcamanın içeriğinden bağımsız olarak risk doğurur; çünkü dış denetim açısından temel mesele yalnız “iş yapıldı mı” değil, “iş mevzuata uygun, izlenebilir ve kanıtlanabilir biçimde yapıldı mı” sorusudur.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
Bu bulguların ana hukuki zemini 5018 sayılı Kanun’un hesap verme sorumluluğu, harcama yetkisi ve gerçekleştirme görevlisi sorumluluğuna ilişkin hükümleri ile Mahalli İdareler Harcama Belgeleri Yönetmeliği’nin harcama türlerine göre zorunlu belgeleri belirleyen düzenlemeleridir. Belediyelerde harcama yetkisinin ve gider disiplininin yönetim zinciri bakımından 5393 sayılı Belediye Kanunu ile bağlantısı da bu çerçeveyi tamamlar. Dış denetimde “belge”, sadece formalite değil; kanıt zincirinin temel halkasıdır.
c) Yapısal Sorun
Kurumsal sorun, işlemlerin “önce yapılması” ve “belgenin sonra tamamlanması” alışkanlığıdır. EBYS’nin süreç üreten kontrol aracı gibi kullanılmaması, belge üretiminin kişisel inisiyatifle yürütülmesi ve dosya tamlığının yönetim sorumluluğu olarak tanımlanmaması, belge eksikliğini süreklileştirir. Bu yapı, denetim sırasında belgesizliği ortaya çıkarır; belgesizlik ortaya çıktığında ise kurumun “kanıt üretme kapasitesi” zayıf görünür.
ç) Pratik Eylem Analizi
Harcama süreci, harcama türüne göre ayrıştırılmış asgari belge setleriyle standardize edilmelidir. Bu standart, tek sayfalık kontrol listeleriyle görünür hale getirilmeli; EBYS’de “zorunlu ek alanlar” mantığıyla belge yüklenmeden dosyanın bir sonraki aşamaya geçmesi engellenmelidir. İade gerekçelerinin sistemde kayıt altına alınması, hem eğitim hem de tekrar eden hataların kök neden analizinde kritik veridir. Ayrıca harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi ve muayene/kabul komisyonu rollerinin 5018 sayılı Kanun’un öngördüğü ayrım içinde fiilen işletilmesi sağlanarak; süreç tek kişiye veya tek birime bağımlı olmaktan çıkarılmalıdır.
3. İhale Uygunluğu ve Usul Seçimi Zafiyeti
a) Bulgunun Niteliği
Dış denetimlerde ihale alanı, yalnız bir yöntem tercihi meselesi olarak değil; rekabeti koruyan, kaynak kullanımını rasyonelleştiren ve kararların kanıtlanabilirliğini sağlayan bir “kurumsal kalite” göstergesi olarak ele alınmaktadır. Açık ihale yerine koşulları oluşmadan pazarlık usulüne (özellikle 21/b) gidilmesi, usul gerekçelerinin zayıf kalması, teknik şartname ve uygunluk kriterlerinde rekabeti daraltan yaklaşımlar gibi uygulamalar; denetimde “usule uyum” zafiyetini görünür kılar. Bu zafiyet, diğer bulguları da besleyerek kurumun genel denetim riskini artırır.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5. maddesinde yer alan saydamlık, rekabet, eşit muamele ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri; ihale sürecinin yalnız formal bir prosedür olmadığını, kamu yararı ve kaynak yönetimi açısından temel bir güvence mekanizması olduğunu ortaya koyar. Usul seçiminin gerekçeli yapılması, ihtiyaç bütünlüğü içinde planlanması ve ihale dokümanlarının rekabeti zedelemeyecek şekilde hazırlanması bu yasal çerçevenin doğal sonucudur.
c) Yapısal Sorun
Sorun, çoğu zaman “kötü niyet” değil; planlama zayıflığı ve süreç tasarımındaki boşluktur. İhtiyaçlar yıl başında planlanmadığında, usul seçimi fiili duruma göre şekillenir; mali kontrol ödeme aşamasına sıkıştığında ise yanlış seçimler önlenemez. Böylece ihale usulü, yönetim kararına dayalı bir strateji olmaktan çıkar; günü kurtaran bir refleks haline gelir.
ç) Pratik Eylem Analizi
İhale süreçlerinde en kritik adım, “yöntem seçimi ve gerekçelendirme standardı”nın kurumsallaştırılmasıdır. Yıllık alım planı, bu standardın temel taşıdır; fakat tek başına yetmez. Harcama onayı/taahhüt aşamasında ön mali kontrol perspektifiyle dosya bazında değerlendirme yapılması, usul seçimini baştan güvence altına alır. Teknik şartname ve uygunluk kriterleri için rekabet testi yapılmalı; piyasa araştırması yalnız fiyat toplama değil, gerekçeli kanıt üretimi olarak yürütülmelidir. Böylece denetimde “usul–kanıt–rekabet” üçlüsü sağlamlaşır.
4. Doğrudan Temin ve Parçalı Alım Riski
a) Bulgunun Niteliği
Benzer nitelikli mal ve hizmet alımlarının parçalara bölünerek ve yıl içine yayılarak doğrudan temin yöntemiyle gerçekleştirilmesi, yapılan denetimlerde parçalı alım riski kapsamında değerlendirilmektedir. Bu tür uygulamalar, yaklaşık maliyetin fiilen bölündüğünü ve rekabet ile saydamlık ilkelerinin zedelendiğini göstermektedir. Alım yöntemi, istisnai olmaktan çıkıp alışkanlığa dönüştüğünde; denetim açısından risk “tek dosya” değil, “kurumsal eğilim” haline gelir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
4734 sayılı Kanun’un 5. maddesi, temel ilkeler üzerinden alımların ihtiyaç bütünlüğü içinde planlanmasını gerektirir. Ayrıca Kanunda yer alan temel ilke gereği, Kanunda öngörülen parasal limitlerden veya usullerden yararlanmak amacıyla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin kısımlara bölünmesi mümkün değildir. Doğrudan temin mevzuatta sınırlı ve istisnai bir usuldür. Belediyelerde bu risk, 5018 sayılı Kanun’un hesap verilebilirlik yaklaşımıyla birleşerek, yöntem seçiminin “fiili durum” değil “yönetim kararı” ile belirlenmesi gerektiğini ortaya koyar.
c) Yapısal Sorun
Sorun, yıllık ihtiyaç planlamasının yapılmaması ve mali kontrolün ödeme aşamasına sıkışmasıdır. Mali Hizmetler birimi sürece geç dahil olduğunda, alım yöntemi ve yaklaşık maliyet yaklaşımı baştan denetlenemez; yalnız sonuç aşamasında tespit edilebilir. Bu durum, doğrudan temini kolaylaştırır ve parçalı alım davranışını besler.
ç) Pratik Eylem Analizi
Yıllık doğrudan temin envanteri oluşturulmalı ve benzer nitelikteki alımlar kalem bazında gruplanmalıdır. Bu alımlar üçer aylık periyotlarla Mali Hizmetler tarafından izlenmeli; ayrıca yıl içinde doğrudan teminle yapılacak alımlarda ödeme aşamasına gelmeden önce ön mali kontrol/ön mali uygunluk perspektifiyle dosya bazında değerlendirme yapılmalıdır. Envanter yalnız tutar değil, ihtiyaç grubu–benzerlik kodu–sorumlu birim–piyasa fiyat bandı içermeli; aynı tedarikçiden tekrar alım, iş kalemi bölünmesi, yaklaşık maliyet dayanakları ve piyasa araştırmasının yeterliliği gibi göstergeleri izlemelidir. Böylece kontrol “sonradan yakalama” olmaktan çıkıp “başta önleme”ye dönüşür.
5. Ön Mali Kontrol, Mali Disiplin ve Ödeme Süreci Zafiyetleri
a) Bulgunun Niteliği
Denetimlerde gider tarafında görülen birçok bulgu; bütçe/ödenek ile ihale yönteminin ön kontrolden geçmemesi, dosya tamlığının izlenmemesi ve ödeme sırası gibi süreçlerin mevzuata uygun yürütülmemesi üzerinden oluşur. Bu bulgular tekil bir hata gibi görünse de, gerçekte belediyenin mali yönetim refleksini ve iç kontrol olgunluğunu ölçen göstergelerdir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
5018 sayılı Kanun, mali yönetim sistemini yalnız “harcama yapmak” olarak değil; harcamanın planlanması, kontrol edilmesi, belgelendirilmesi ve hesap verilebilir biçimde yürütülmesi olarak kurgular. İç kontrol ve ön mali kontrol yaklaşımı, denetim risklerini azaltan önleyici mekanizmalardır. Bu nedenle bütçe disiplini, ödenek kontrolü ve ödeme süreçleri, dış denetimin doğal odağıdır.
c) Yapısal Sorun
Yapısal sorun, kontrolün geç devreye girmesidir. Ön kontrol harcama onayı/taahhüt aşamasında değil, ödeme emri aşamasında yapılınca; hata önlenemez, sadece tespit edilir. Bu da kurumun sürekli “düzeltici” çalışmasına yol açar; “önleyici” refleks kurumsallaşamaz.
ç) Pratik Eylem Analizi
Mali Hizmetler biriminin rolü ödeme aşamasına sıkıştırılmamalı; bütçe/ödenek ve yöntem uygunluğu harcama onayı/taahhüt aşamasında ön mali kontrol perspektifiyle değerlendirilmelidir. Dosya tamlığı izleme panosu oluşturulmalı; ödeme sırası ve emanet süreçleri düzenli kontrol edilmeli; aylık düzenlilik testleriyle erken uyarı üretilmelidir. Böylece mali disiplin, denetim geldiğinde değil, denetim gelmeden önce işleyen bir kurumsal güvenceye dönüşür.
6. Gelir Yönetimi, Eksik Tahakkuk ve Gelir Kaybı Riski
a) Bulgunun Niteliği
Tahakkuku yapılmış gelirlerin etkin biçimde tahsil edilmemesi, zamanaşımı riskleri ve icra–takip süreçlerinin işletilmemesi; gelirlerin eksik tahakkuk ettirilmesi, beyan–tespit–tahakkuk süreçlerinde kontrol zafiyeti nedeniyle vergi/harç kayıplarının oluşması ve belediyenin gelir kaynaklarının yeterince değerlendirilmemesi hususları denetimlerde sık tekrar eden bulgu alanlarındandır. Bu bulgular, belediyenin gelir tarafında yalnız “tahsilat” değil, “tahakkuk doğruluğu ve tamlığı” kapasitesinin de zayıf olduğunu göstermektedir. Özellikle belediye gelirlerinin önemli bir kısmını oluşturan harçlar ve vergilerde (2464 sayılı Kanun kapsamındaki gelirler) ve emlak vergisinde (1319 sayılı Kanun) matrahın doğru belirlenmemesi, mükellef kayıtlarının güncel olmaması, beyan dışı kalan unsurların tespit edilememesi, tarife ve değerleme süreçlerinin etkin yönetilememesi gibi nedenlerle eksik tahakkuk ve devamında gelir kaybı riski büyümektedir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
6183 sayılı Kanun kamu alacaklarının tahsil usulünü; 5018 sayılı Kanun ise tahakkuk eden gelirin takibini idarenin mali sorumluluğu olarak çerçeveler. Bunun yanında belediyelerin gelirlerinin dayanak rejimi bakımından; 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu (belediye vergileri, harçlar ve harcamalara katılma payları), 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu (bina ve arsa vergisi, değerleme ve vergileme süreçleri) ve belediyelerin öz gelir sistematiğini tamamlayan ilgili mevzuat hükümleri, tahakkuk işlemlerinin “doğru, tam ve zamanında” yapılmasını zorunlu kılar. Denetim, yalnız tahsilatı değil; tahakkukun doğruluğunu ve tamlığını, gelir kaybına yol açan süreç zafiyetlerini, gelir kaynaklarının etkin kullanımını ve tahsilat–takip disiplinini birlikte değerlendirerek yönetim kapasitesi göstergesi olarak okur.
c) Yapısal Sorun
Gelir yönetimi çoğu zaman tahakkuk aşamasında tamamlanmış kabul edilmekte; tahsilat ve hukuki takip ikincil görülmektedir. Bunun yanında tahakkuk süreci de sistematik kontrol mekanizmalarına bağlanmadığından; kayıt güncelliği, beyan dışı unsurların tespiti, matrah doğruluğu ve gelir envanteri çalışmaları yeterince işletilememektedir. 2464 sayılı Kanun kapsamındaki gelirlerde tarife/matrah belirleme ve beyan–tespit süreçlerinin dağınık yürütülmesi; 1319 sayılı Kanun kapsamındaki emlak vergisinde mükellef ve taşınmaz kayıtlarının güncelliği ile değerleme süreçlerinin sağlıklı işletilememesi; eksik tahakkuk riskini kronikleştirmektedir. Gelir yönetimi birimleri ile hukuk servisi arasında yazılı koordinasyon ve sorumluluk protokolünün olmaması, bu sorunu kalıcılaştırmaktadır.
ç) Pratik Eylem Analizi
Gelirler risk düzeyine göre sınıflandırılmalı; yüksek riskli alacaklar için üç aylık icra–takip raporları hazırlanmalı ve hukuk–gelir protokolü yazılılaştırılmalıdır. Tahakkuk süreçleri için eksik tahakkuk–kayıt güncelliği–matrah doğruluğu–beyan/tespit uyumu başlıklarında periyodik kontrol programı kurulmalı; gelir kaynaklarının değerlendirilmesine yönelik envanter/tarama/saha tespiti ve güncelleme planı oluşturulmalıdır. Bu çerçevede, 2464 sayılı Kanun kapsamındaki gelirler için (vergi/harç/katılma payı türlerine göre) tarife–matrah–beyan–tespit zinciri standartlaştırılmalı; 1319 sayılı Kanun kapsamındaki emlak vergisi açısından taşınmaz ve mükellef kayıtlarının güncellenmesi, değerleme süreçleri ve beyan dışı unsurların tespiti için düzenli kontrol döngüsü kurulmalıdır. Üç aylık raporlar yalnız “kaç dosya icrada” sorusuna değil; hangi aşamada neyin aksadığı, hangi sürelerin kaçırıldığı/kaçırılacağı, hangi evrakın eksik olduğu ve hangi yönetim kararının gerektiği gibi yönetim kararlarını besleyen içerik üretmelidir.
7. Taşınmaz Yönetimi, Tahsis–Kira Süreleri ve Ecrimisil
a) Bulgunun Niteliği
Süresi dolmasına rağmen devam eden tahsisler, güncellenmeyen meclis kararları ve ecrimisil hesaplanmaması; kira sürelerinin sona ermesine rağmen taşınmazların yeniden ihaleye çıkarılmaması denetimlerde kamu gelir kaybı ve hukuki risk olarak değerlendirilmektedir. Taşınmazların fiilen kullanılmaya devam ettiği, ancak hukuki statüsünün (tahsis/kira sözleşmesi/işgal) güncellenmediği durumlarda; belediye açısından hem doğrudan gelir kaybı (kira bedeli/ecrimisil) hem de işlem güvenliği ve sorumluluk riski ortaya çıkmaktadır. Bu bulgu alanı, taşınmaz yönetiminde “süre–karar–bedel” disiplininin kurumsallaşmadığı yönünde güçlü bir işaret olarak okunmaktadır.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
Taşınmazların tahsisi, kiralanması ve devri; belediye organlarının yetki ve sorumlulukları bakımından 5393 sayılı Belediye Kanunu kapsamında meclis/encümen/başkan yetkileriyle doğrudan bağlantılıdır. Kiralama işlemleri 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu çerçevesinde ihale usulleri ve sözleşme disiplinine tabi olduğundan; kira süresi sonunda yeniden ihale yapılması, sözleşmenin mevzuata uygun yenilenmesi veya kullanımın sona erdirilerek tahliye sürecinin işletilmesi kararlarının geciktirilmemesi denetim açısından kritik görülmektedir. Ecrimisil ve haksız işgal gibi durumlar da 2886 sayılı Kanun ve ilgili ikincil mevzuat çerçevesinde ele alınır. Denetim açısından kritik unsur; taşınmaz kullanımının karara, sözleşmeye ve süreye bağlı olması; süresi dolmuş kullanımın ise gelir kaybı yanında işlem güvenliği, hukuki sorumluluk ve kamu zararı tartışmalarına zemin oluşturmasıdır.
c) Yapısal Sorun
Taşınmaz yönetimi çoğu zaman karar alındıktan sonra izlenmeyen bir alan olarak kalmakta; süre takibi, karar/ihale yenileme, sözleşme bitişleri ve bedel güncelleme disiplinleri kurumsallaşamamaktadır. Envanterin yönetim aracı yerine kayıt/arşiv niteliğinde tutulması; süresi biten tahsis ve kiraların fiili kullanım üzerinden devam etmesine, fiili durumun kurumsal kararın önüne geçmesine yol açmaktadır. Bu nedenle kira/ecrimisil tahakkuku-tahsili, kullanım amacının izlenmesi ve kararların süreyle sınırlı güncellenmesi sağlanamadığında denetim riski büyümektedir.
ç) Pratik Eylem Analizi
Taşınmaz yönetimi, “envanter–süre–karar–bedel–izleme” ekseninde tek bir sistematiğe bağlanmalıdır. Taşınmaz izleme tablosu; taşınmaz kimliği, karar türü (tahsis/kira), karar tarihi/no, sözleşme başlangıç-bitiş, bedel ve güncelleme tarihi, kullanıcı/yararlanıcı, kullanım amacı, hukuki statü (aktif/bitmiş/işgal), tahsilat durumu ve izleme notu gibi alanlarla standartlaştırılmalıdır. Süre bitimine yaklaşan dosyalar için EBYS üzerinden otomatik uyarı üretilmeli ve dosya, yönetim kararı üretecek iş akışına taşınmalıdır.
Tahsis/kira süresi bitince “yenileme–ihale–tahliye–ecrimisil” döngüsü işletilmelidir: Tahsis devam edecekse yeni karar ve şart seti güncellenmeli; kira süresi bitmişse 2886 çerçevesinde yeni ihale süreci başlatılmalı, yenileme yapılmayacaksa tahliye planı devreye alınmalı; fiili kullanım devam ediyorsa ecrimisil gecikmeksizin uygulanmalıdır. Böylece taşınmaz yönetimi fiili durumdan kurtarılarak karar disiplinine bağlanır; karar–uygulama–gelir ilişkisi denetlenebilir hale gelir ve kamu gelir kaybı riski sistematik biçimde azaltılır.
8. Belediye Şirketleri, Rol/Sınır Belirsizliği ve İstihdam Uygulamaları
a) Bulgunun Niteliği
Belediye şirketlerinin personel, mal ve hizmet alımları yoluyla fiilen belediye ihtiyaçlarını karşılaması, denetimlerde kamu alım mevzuatının dolanılması riski olarak değerlendirilmekte; ayrıca şirketlerin istihdam süreçlerindeki usul zafiyetleri idari risk alanı üretmektedir. Bu bulgular, belediye ile şirket arasında fonksiyonel sınırların net olmadığını, işlerin “belediye faaliyeti mi yoksa şirketin ticari konusu mu” ayrımının yazılı ve denetlenebilir biçimde kurulamadığını ve bu nedenle sorumlulukların dağılabildiğini göstermektedir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
Belediye şirketleri, kamu kaynağıyla ilişkisi ve belediye idaresiyle organik bağı nedeniyle denetim odağına girmektedir. Bu çerçevede 5393 sayılı Belediye Kanunu belediyenin görev ve yetki alanını belirlerken; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 5. maddesindeki saydamlık, rekabet, eşit muamele ve kaynakların verimli kullanılması ilkeleri, belediye ihtiyaçlarının şirket üzerinden görülmesi halinde “kamu alım rejiminin dolanılması” tartışmasını doğuran temel referans noktasıdır. 5018 sayılı Kanun ise hesap verme sorumluluğu ve kamu kaynağının izlenebilirliği ilkeleri üzerinden, belediye kaynaklarıyla ilişkili iş ve işlemlerde kanıt zincirinin kurulmasını ve süreçlerin şeffaf yürütülmesini zorunlu kılar. İstihdam süreçleri bakımından belediye şirketlerinin işe alım ve çalışma ilişkileri 4857 sayılı İş Kanunu ile 5510 sayılı Kanun çerçevesinde değerlendirilmekte; işe giriş/işten ayrılış bildirimlerinin zamanında ve doğru yapılması, kayıt dışı istihdam riskinin önlenmesi ve işe alım sürecinin izlenebilir kılınması denetim açısından önem taşımaktadır. Denetim riski çoğu kez, işe alımın sözlü ve dağınık yürütülmesi, başvuru/değerlendirme kayıtlarının tutulmaması ve kayıt–bildirim adımlarının (kurum içi kayıt, SGK bildirimi ve varsa İŞKUR sürecine ilişkin kayıtlar) doğrulanabilir biçimde işletilmemesi hallerinde ortaya çıkmaktadır.
c) Yapısal Sorun
Şirketlerin idare açısından “esnek alan” olarak görülmesi; işin sahibi–finansmanı–yürütücüsü–çıktı sahibi ayrımının yazılılaştırılmaması; şirket üzerinden yürütülen işlerde kanıt zincirinin zayıflaması ve raporlama standardının olmaması yapısal sorundur. Bu çerçevede şirket işçisi uygulamalarının belediyenin asli hizmetlerinde süreklilik arz edecek şekilde kullanılması, personel ihtiyacının şirket üzerinden fiilen karşılanması ve görev–yetki–sorumluluk sınırlarının belirsizleşmesi de yapısal riski büyütmektedir. Bu durum, belediyenin asli görev alanına giren işlerin şirketler üzerinden gördürülmesi algısını güçlendirmekte; denetimde “örtülü iş gördürme”, “sorumluluğun dağıtılması” ve “kamu kaynağı izlenebilirliğinin zayıflaması” yönünde değerlendirmelere zemin hazırlamaktadır.
ç) Pratik Eylem Analizi
Belediye–şirket ilişki haritası çıkarılmalı; her iş için yazılı görev tanımı, maliyetlendirme, performans göstergesi ve raporlama standardı kurulmalıdır. İlişki haritası, işin sahibi–finansman kaynağı–yürütücü–çıktı sahibi mantığıyla şemalaştırılmalı; belediye bütçesiyle ilişkilenen her işlem için (işin dayanağı, işin kapsamı, mali karşılığı, performans çıktısı ve raporlaması dâhil) kanıt zinciri oluşturulmalıdır. Şirketin istihdam ve personel süreçleri bakımından ise işe alımın hangi yöntemle yapıldığını, aday havuzunun nasıl oluşturulduğunu, kararın hangi gerekçeyle verildiğini ve bildirim/kayıt adımlarının nasıl işletildiğini gösteren standart bir “istihdam uygunluk kontrol listesi” ile denetim kanıt seti tanımlanmalı; işe giriş/işten ayrılış bildirimleri ve personel dosyaları düzenli periyotlarla iç kontrol kapsamında gözden geçirilerek uygulamanın kayıt dışı ve gerekçesiz alanlara kayması önlenmelidir.
9. Personel Rejimi, Yönetici Görevlendirme ve Yetki Kullanımı
a) Bulgunun Niteliği
Fiili görev–kadro uyumsuzluğu, uzun süreli geçici görevlendirmeler, dolu kadroya mevzuatta sayılan haller dışında vekâlet ve vekilin harcama/ihale yetkisi kullanması gibi uygulamalar; denetimlerde personel rejimi ve yetki kullanımı açısından risk alanı olarak değerlendirilmektedir. Buna ek olarak, memur–işçi statü ayrımının gözetilmemesi, “asli ve sürekli kamu görevi” niteliğindeki işlerin işçiler eliyle yürütülmesi ve işçilere/şirket personeline yönetici pozisyonu, imza yetkisi veya idari karar alma yetkisi verilmesi gibi uygulamalar; “kimin hangi yetkiyle işlem yaptığı” sorusunu daha da belirsizleştirerek hem idari hem mali sorumluluk tartışmalarını artırmaktadır. Bu tür durumlarda risk, yalnız personel işlemiyle sınırlı kalmamakta; idari karar ve işlemlerin hukuki geçerliliği ile işlem güvenliği bakımından da önem kazanmaktadır.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
657 sayılı Kanun’un görev, kadro, vekâlet ve yetki düzeni; norm kadro esasları; 5018 sayılı Kanun kapsamındaki harcama yetkisi yaklaşımı bu alanın temel çerçevesini oluşturur; belediyelerde görev tanımı ve teşkilat yapısı da 5393 sayılı Belediye Kanunu çerçevesinde ayrıca önem taşır. Bunun yanında Anayasa’nın 128. maddesi, kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları asli ve sürekli kamu hizmetlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesini esas alır; 657 sayılı Kanun’daki memur tanımı da (asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilen kişiler) bu ilkeyi personel rejimi bakımından somutlaştırır. Ayrıca 657 sayılı Kanun’un 86. maddesi çerçevesinde vekâlet uygulaması, kural olarak boş kadro/boşalmanın geçici olarak doğurduğu ihtiyaç ve kanunda öngörülen koşullar bakımından değerlendirilmekte; bu nedenle dolu kadrolara “vekâlet verilmesi” uygulaması denetimde statü ve yetki rejimi bakımından önemli bir risk alanı olarak görülmektedir. Bu nedenle işçi veya şirket personelinin fiilen “asli ve sürekli kamu görevi” niteliğindeki alanlarda görevlendirilmesi ve özellikle imza/karar yetkisi, ruhsat-izin işlemleri, harcama/ihale süreçlerinde yetki kullanımı gibi kamu gücü kullanımına temas eden uygulamalar, denetimde statü uygunluğu ve yetki–sorumluluk zinciri bakımından kritik bir uyumsuzluk olarak değerlendirilmektedir.
c) Yapısal Sorun
Temel yapısal sorun, personel yönetiminde “geçici çözüm” mantığının kalıcı işleyişe dönüşmesidir. Fiili görevlerin kadro ve unvandan kopması, görevlendirme ve vekâlet uygulamalarının süre ve gerekçe disiplinine bağlanmaması, yetki devrinin yazılılaştırılmaması ve kritik süreçlerde (imza/para/işlem) fiili yetki kullanımının izlenmemesi; kurum içinde statü–yetki–sorumluluk zincirini zayıflatmaktadır. İnsan kaynakları biriminin süreci yöneten ve standardı koyan bir role evrilmemesi; çoğu kez sonradan kayıt altına alan bir konumda kalması bu zafiyeti derinleştirmektedir. Bunun yanında personel ihtiyacının işçi veya şirket işçisi üzerinden fiilen karşılanması ve bu personelin zamanla idari pozisyonlarda fiilen görev yapması; Anayasa’nın 128. maddesinde yer alan “asli ve sürekli kamu hizmetlerinin memurlar eliyle görülmesi” ilkesi bakımından statü uyumsuzluğu riskini büyütmekte, 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi kapsamında değerlendirilmesi gereken vekâlet uygulamalarını da fiili duruma terk ederek denetimde işlem güvenliği ve sorumluluk tartışmalarını artırmaktadır.
ç) Pratik Eylem Analizi
Öncelikle her personel için kadro–fiili görev–hukuki dayanak bilgisini içeren standart bir envanter tablosu oluşturulmalı; bu tablo sadece “liste” değil, kritik süreçler (harcama/ihale, ruhsat-izin, idari yaptırım, encümen–meclis uygulamaları vb.) bakımından risk işaretleyen bir kontrol aracına dönüştürülmelidir. Üç ayı aşan görevlendirmeler otomatik incelemeye alınmalı; görevlendirme/vekâlet uygulamalarında gerekçe, onay, süre ve uzatma şartları yazılılaştırılmalı; 657 sayılı Kanununun 86 ncı maddesi çerçevesinde vekâletin hangi koşullarda ve hangi kadro durumunda uygulanabileceği net bir iç düzenlemeyle somutlaştırılmalıdır. Süreklilik arz eden işler için kadro/norm/görev tanımı çözümü yönetim kararıyla üretilerek fiili durumun kalıcılaşması önlenmelidir.
Bununla birlikte, “asli ve sürekli kamu görevi” niteliğindeki süreçlerde statü uygunluğu kontrolü yapılmalı; işçi veya şirket personeli eliyle fiili yetki kullanımını önlemek üzere açık görev tanımları, imza yetkisi matrisi ve yetki devri sınırları yazılı hale getirilmelidir. Bu düzenlemeler EBYS üzerinden izlenebilir kılınmalı; görevlendirme/vekâlet kararları, imza yetkisi değişiklikleri ve kritik süreçlerdeki yetki kullanımı kayıt altına alınarak düzenli periyotlarla gözden geçirilmelidir. Böylece hem idari kararların hukuki güvenliği sağlanır hem de denetimde “kimin hangi yetkiyle işlem yaptığı” sorusu netleşerek sorumluluk zinciri kurumsal düzeyde güçlendirilir.
10. Borçlanma ve Finansal Yetki Disiplini
a) Bulgunun Niteliği
Borçlanma süreçlerinde usul hataları, limit aşımı riski, meclis kararının kapsamı dışında kullanım ve amaç sapması gibi durumlar; denetimde yüksek riskli alanlar arasında yer almaktadır. Borçlanma, belediyenin nakit yönetimi ve yatırım/finansman planlamasını doğrudan etkilediği gibi, karar alma ve yetki kullanımı bakımından da “yüksek hassasiyetli” bir işlem alanıdır. Bu nedenle borçlanma işlemlerinde karar, amaç, limit, onay ve kullanım zincirinin kopması; sadece mali sürdürülebilirlik açısından değil, aynı zamanda yönetsel sorumluluk ve hesap verebilirlik açısından da kritik bir risk olarak değerlendirilmektedir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 68. maddesi borçlanma yetkisini, borçlanma türlerini, limitleri ve borçlanmanın belediye meclisi kararıyla yapılması ilkesini çerçeveler. Bu hüküm çerçevesinde borçlanma kararının amaçla sınırlı olması, borçlanma yetkisinin devredilemez nitelikte değerlendirilmesi ve borçlanma işlemlerinin karar–limit–kullanım bütünlüğü içinde yürütülmesi denetimde temel kriterler arasındadır. Denetim bakışında borçlanma, “tek bir finansman işlemi” değil; belediyenin mali yönetim kapasitesini ve karar disiplinini gösteren bir süreç olarak ele alınmaktadır.
c) Yapısal Sorun
Borçlanma kararlarının amaç–limit–onay zincirine bağlanmaması, uygulamada karar kapsamının fiilen genişletilmesi, nakit ihtiyacının kısa vadeli reflekslerle yönetilmesi ve süreçlerin standart kontrol listesiyle yönetilmemesi denetimde hata riskini artırır. Borçlanmanın rutin mali işlem gibi ele alınması; kararın gerekçe ve amaç çerçevesinin zayıflamasına, belgelerin ve onay adımlarının dağınık kalmasına ve nihayetinde borçlanma kullanımının izlenebilirliğinin azalmasına yol açmaktadır.
Buna ek olarak, borçlanma limitinin hesaplanmasına esas alınan gelir bileşenlerinin doğru belirlenmemesi, gelirlerin yanlış sınıflandırılması veya eksik/hatalı hesaplanması; bu tutarların mizan ve mali tablolara doğru yansıtılmaması ya da dönemsel uyumsuzluklar (gelir gerçekleşmeleri ile kayıtların farklılaşması) limit kontrolünün güvenilirliğini zayıflatabilmektedir. Bu zafiyet oluştuğunda, borçlanmanın “niçin yapıldığı” ve “nasıl kullanıldığı” sorularının yanı sıra, “limit hesabı hangi güvenilir veriye dayanıyor?” sorusu da denetimde net biçimde cevaplanamaz hale gelebilmektedir.
ç) Pratik Eylem Analizi
Borçlanma süreci, karar öncesinden başlayacak şekilde “yetki–karar–amaç–limit–onay–kullanım–izleme” zincirine bağlanmalıdır. Bu kapsamda borçlanma kontrol listesi oluşturulmalı; her borçlanma işlemi dosya bazında meclis kararının kapsamı, amaçla uyum, limit ve gerekli onay adımları açısından uygunluk kontrolünden geçirilmelidir. Kontrol listesi yalnız başlangıç kontrolü olarak kalmamalı; borçlanma sonrası kullanım aşamasında da “amaç sapması” riskini erken uyarı mantığıyla izleyecek şekilde tasarlanmalıdır.
Limit yönetimi açısından ayrıca, borçlanma limitine esas gelirlerin hesaplanması ve dayanaklarının doğrulanması için standart bir “limit hesap dosyası” oluşturulmalıdır. Bu dosyada, limit hesabına giren gelir kalemlerinin hangi kayıtlardan alındığı, ilgili döneme ait mizan ve mali tablolarla (gelir gerçekleşmeleri dâhil) mutabakatı, sınıflandırma doğruluğu ve varsa düzeltme kayıtlarının gerekçesi açıkça yer almalıdır. Böylece limit kontrolü, varsayıma değil doğrulanmış muhasebe verisine dayanır.
11. Toplu Taşıma, İmtiyaz–Ruhsat–Sözleşme Süre Disiplini
a) Bulgunun Niteliği
Toplu taşıma hizmetlerinde imtiyaz/ruhsat/kiraya verme işlemlerinin ihalesiz devri veya belirsiz/süresiz sözleşmelerle yürütülmesi; denetimlerde iptal, ecrimisil, tazmin ve sorumluluk riskleri doğurabilmektedir. Özellikle süre ve şartları net olmayan, yenileme/uzatma kararları hukuki dayanağa bağlanmamış veya sözleşme–uygulama uyumu zayıf ilişkiler; belediye açısından hem gelir kaybı hem de işlem güvenliği riski üretmekte, bu nedenle sözleşme süre disiplininin zayıf olması tekrar eden bulgu alanı oluşturmaktadır. Uygulamada ayrıca bazı imtiyaz devri işlemlerinin süresiz veya fiilen süresiz sonuç doğuracak biçimde tesis edilmesi, denetim riskini daha da artırmakta; hizmet gördürme ilişkisinin “zaman, yöntem ve şart” bakımından denetlenebilirliğini zayıflatmaktadır.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
Belediyelerin toplu taşıma hizmetini yürütme, gördürme ve yetkilendirme işlemleri; belediye organlarının yetki ve sorumluluklarını düzenleyen 5393 sayılı Belediye Kanunu (büyükşehirlerde ayrıca 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu) çerçevesinde değerlendirilir. Bu hizmetin imtiyaz/ruhsat/sözleşme yoluyla gördürülmesi halinde ise işlemlerin ihale usulü, sözleşme rejimi, süre ve şartların belirginliği ile kamu kaynağının izlenebilirliği bakımından ilgili ihale ve sözleşme mevzuatı ile genel kamu mali yönetim ilkeleri (özellikle hesap verebilirlik ve kanıt zinciri) birlikte dikkate alınır. Denetim, bu alanda özellikle “süre–ihale/uygun yöntem–kanıt” üçlüsünü arar; süreklilik arz eden ve kamu gücü kullanımı içeren hizmetlerde belirsiz/süresiz sözleşmeler ve süresiz imtiyaz devirleri denetim riskini büyütür.
c) Yapısal Sorun
Süre envanterinin tutulmaması, yenileme/ihale takviminin kurulmaması, uzatma/yenileme kararlarının gerekçe ve dayanaklarının standartlaştırılmaması ve EBYS üzerinden izlenebilir süreç tasarımının olmaması; sözleşmelerin fiili duruma göre uzamasına ve denetim riskinin büyümesine yol açar. Bu eksiklikler, toplu taşıma hizmetinin sürekliliği gerekçesiyle “geçici” çözümlerin kalıcı uygulamalara dönüşmesine, sözleşme hükümleri ile fiili uygulama uyumunun zayıflamasına ve kamu yararı/rekabet/şeffaflık ilkeleri bakımından sorgulanabilir bir zeminin oluşmasına neden olabilmektedir. Özellikle imtiyaz devrinin süresiz veya süresiz sonuç doğuracak biçimde kurgulanması, sözleşme yönetimini yenileme/ihale disiplininden kopararak hizmet standardı ile gelir paylaşımı/bedel yapısının şeffaf biçimde güncellenmesini fiilen zorlaştırabilmektedir. Sözleşme dosyalarının kanıt seti (ihale/uygun yöntem gerekçesi, kararlar, devir şartları, ücret/gelir paylaşımı, revizyonlar, denetim ve performans kayıtları) bütüncül tutulmadığında ise “süre/şart/ihale dayanağı net değil” belirsizliği artar; iptal–ecrimisil–tazmin ve idari sorumluluk riskleri birlikte güçlenir.
ç) Pratik Eylem Analizi
Toplu taşıma sözleşme envanteri çıkarılmalı; her sözleşme için süre, hukuki statü (imtiyaz/ruhsat/kiraya verme vb.), ihale/uygun yöntem bilgisi, devir şekli, ücret/gelir paylaşımı ve revizyon ihtiyacı izlenebilir hale getirilmelidir. Envanter, denetimde ibraz edilecek kanıt setini de tanımlamalı; karar dayanakları, sözleşme ekleri/değişiklikleri, uzatma/yenileme gerekçeleri ve temel uygulama kayıtları (hat/sefer, hizmet standardı, gelir paylaşımı tahakkuk–tahsil verileri) bütünleşik biçimde dosyalanmalıdır.
Süre bitimine otomatik uyarı sistemi kurulmalı; uyarılar dosyayı “yenileme mi, yeni ihale mi, tahliye/sona erdirme mi” kararını üretecek iş akışına taşımalıdır. Uygun süre eşikleri belirlenerek hukuki değerlendirme ve yöntem belirleme adımı zorunlu hale getirilmeli; ihale/yenileme/tahliye ve geçiş planı zamanında başlatılmalıdır. Süresiz veya süresiz sonuç doğuran imtiyaz devirlerinde “süre belirsizliği” tespiti yapılarak her dosya için hukuki durum analizi ve revizyon/yeniden yapılandırma ile gerekiyorsa yeni ihale/yeniden yetkilendirme takvimi oluşturulmalı; envanter, ihale/uygun yöntem–süre–uygulama uyumu kontrolünü üreterek fiili uzatma pratiklerini engelleyecek şekilde dayanak ve gerekçeleri standardize etmelidir.
12. Rücu Mekanizması ve Hukuki Sonuçların Yönetimi
a) Bulgunun Niteliği
İdare bütçesinden ödenen tazminat, ceza, faiz, yargılama gideri ve vekâlet ücreti gibi tutarlar bakımından rücu süreçlerinin işletilmemesi; denetimlerde kamu zararı ve sorumluluk tartışmasını büyüten bulgular arasındadır. Bu alan, “ödeme yapıldıktan sonra” kurumun sorumluluk refleksini ve hesap verebilirlik kapasitesini ölçen bir göstergedir. Özellikle idarenin aleyhine sonuçlanan yargı süreçleri veya idari işlem hataları sonrasında yapılan ödemelerin, sorumlulara yöneltilip yöneltilmediği; kamu zararının önlenmesi kadar, aynı hatanın tekrarını engelleyecek kurumsal öğrenme açısından da kritik görülmektedir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
5018 sayılı Kanun’un hesap verilebilirlik ve kamu zararı yaklaşımı; kamu kaynaklarının kullanılmasında sorumluluk zincirinin işletilmesini, zarara yol açan işlem ve eylemler bakımından değerlendirme yapılmasını ve gerekli işlemlerin yürütülmesini gerektirir. Bu çerçevede rücu mekanizması, yalnız “tahsilat” faaliyeti değil; idarenin kamu zararını yönetme, kusur–ihmal–süreç zafiyeti ayrımını yapma ve sorumluluk alanını somutlaştırma yükümlülüğünün doğal uzantısıdır. Ayrıca 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun memurların sorumluluğuna ve idarenin uğradığı zararların tazminine ilişkin genel yaklaşımı ile Türk Borçlar Kanunu’nun haksız fiil ve sorumluluk hükümleri; zarar ile fiil arasındaki illiyet bağının kurulması, kusur durumunun değerlendirilmesi ve zarar doğuran eylem/işlemler bakımından tazmin ve rücu imkanının hukuki çerçevesini destekleyen genel dayanaklar arasında yer almaktadır.
c) Yapısal Sorun
Rücu değerlendirmesinin standart dosya ve akışa bağlanmaması; hukuk birimi ile mali hizmetler arasında yazılı süreç tasarımının olmaması; rücu kararlarının gecikmesi veya hiç alınmaması yapısal sorundur. Ödeme yapıldıktan sonra rücu değerlendirmesinin “kişisel takip” düzeyinde kalması, her bir dosyanın farklı yöntemlerle ele alınmasına ve denetimde “kurumsal mekanizma yokluğu” algısının güçlenmesine yol açmaktadır. Ayrıca rücu süreçlerinin işletilmemesi, kamu zararı tartışmalarını büyüttüğü gibi, benzer risklerin tekrarlanmasını da kolaylaştırmaktadır.
ç) Pratik Eylem Analizi
Her tazmin/ceza/faiz ödemesi için “rücu değerlendirme dosyası” standardı oluşturulmalı; hukuk–mali hizmetler ortak izleme çizelgesi ve süre takvimi kurulmalıdır. Rücu değerlendirme dosyasında; ödeme dayanağı (mahkeme/karar/işlem), olayın özeti, sorumluluk ihtimali, kusur/ihmal değerlendirme notu, alınması gereken idari kararlar ve izleme adımları net biçimde yer almalıdır. İzleme çizelgesi, yalnız “dosya açıldı mı?” kontrolü değil; dosyanın hangi aşamada olduğu, hangi kararın beklendiği ve hangi adımın geciktiği bilgilerini de üretmelidir. Böylece rücu süreci kişisel inisiyatiften çıkıp kurumsal mekanizmaya dönüşür; kamu zararı tartışmaları yönetilebilir hale gelir ve kurum içinde tekrar riskini azaltan bir geri bildirim döngüsü kurulmuş olur.
13. Ortak Projeler, Kaynak Aktarımı ve “Ortak Hizmet” Riskleri
a) Bulgunun Niteliği
Ortak hizmet projelerinde usulsüz uygulamalar, fiili kaynak aktarımı görüntüsü doğurabilecek mekanizmalar ve protokol/sözleşme disiplininin zayıflığı; denetimde çoklu risk üreten alanlardandır. Bu risk, çoğu zaman harcama–taşınmaz–şirket–gelir disiplinini aynı anda etkiler. Uygulamada özellikle; ortak hizmete ilişkin çerçevenin meclis kararıyla net biçimde belirlenmediği, taraflara ilişkin hak ve mükellefiyetlerin meclis kararının dışına taşacak şekilde başkan tarafından imzalanan protokole bırakıldığı ve protokolle meclis kararının fiilen genişletildiği durumlarda; hem işlem güvenliği zayıflamakta hem de yetki aşımı tartışmalarına açık bir zemin oluşmaktadır. Bu tür durumlar, ortak hizmetin hukuki çerçevesi ile fiili uygulama arasındaki uyumu bozmakta; proje, hukuken “iş birliği” görünümünde olup fiilen kaynak aktarımı, yetki sınırlarının belirsizleşmesi veya denetim kanıt zincirinin kopması riskini artırabilmektedir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
Ortak hizmet/iş birliği mekanizmaları 5393 sayılı Belediye Kanunu çerçevesinde usule bağlıdır; belediyenin görev ve yetkileri ile belediye organlarının yetki alanları dikkate alınarak, iş birliğinin hangi organ kararıyla, hangi kapsam ve sınırlar içinde yürütüleceği bu çerçevede değerlendirilir. Bu kapsamda, ortak projeye ilişkin temel çerçevenin, kapsamın, sürenin, yükümlülüklerin ve belediyeyi bağlayacak taahhütlerin belediye meclisinin kararına dayalı olarak belirginleştirilmesi; protokolün ise bu çerçeveyi aşmayacak şekilde uygulama aracı niteliğinde kalması beklenir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ise kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli kullanımı ile hesap verebilirlik ilkeleri üzerinden; ortak projelerde kaynak kullanımının izlenebilir olmasını, mali işlemlerin kanıt setine dayalı yürütülmesini ve proje çıktıları ile harcamalar arasındaki ilişkinin denetlenebilir biçimde kurulmasını zorunlu kılar. Bu nedenle denetim, ortak projelerde yalnız “proje var mı?” sorusuna değil; projenin usul, karar, yetki, finansman ve kanıt zinciri bakımından doğru kurgulanıp kurgulanmadığına; protokolün meclis kararının sınırları içinde kalıp kalmadığına ve belediyeyi bağlayan hükümlerin yetki çerçevesine uygun olup olmadığına odaklanır.
c) Yapısal Sorun
Ortak projelerde temel sorun, karar–protokol ilişkisinin sağlıklı kurulmamasıdır. Meclis kararının “genel bir izin” olarak alındığı, buna karşılık tarafların karşılıklı hak ve mükellefiyetlerinin, mali yükümlülüklerin, taşınmaz/varlık tahsislerinin, gelir paylaşımı veya bedel unsurlarının ayrıntılı biçimde meclis kararıyla belirlenmeyip başkanın imzalayacağı protokole bırakıldığı durumlarda; protokol, uygulama aracından çıkıp fiilen kararın yerini alan bir metne dönüşmektedir. Bu yapı, meclis kararının kapsamının protokolle genişletilmesi, yetki verilmeyen hususlara sirayet eden düzenlemeler yapılması ve sonuçta yetki aşımı iddialarının güçlenmesi riskini artırmaktadır.
Buna ek olarak proje sahipliği, finansman, çıktı ve raporlama düzeni yazılılaştırılmadığında; süreç “niyet beyanı” düzeyinde kalır, fiili uygulamalar denetimde risk üretir ve aynı tür bulgular farklı dönemlerde farklı başlıklarla tekrar eder. Proje dosyalarının kanıt seti bütüncül tutulmadığında ise hem kaynak aktarımı iddiası hem de işlem güvenliği zafiyeti denetimde daha görünür hale gelmektedir.
ç) Pratik Eylem Analizi
Ortak hizmet projelerinde “karar–protokol” mimarisi netleştirilmelidir. Öncelikle meclis kararları; işin kapsamı ve süresi, tarafların temel hak ve yükümlülükleri, belediyeyi bağlayan mali taahhütlerin sınırları, varsa taşınmaz/varlık tahsislerinin şartları, finansman modeli, gelir paylaşımı/bedel unsurları ve raporlama esaslarını açık biçimde belirlemelidir. Başkan tarafından imzalanacak protokol ise bu çerçeveyi aşmayacak şekilde, uygulama ayrıntılarını düzenleyen ve meclis kararını genişletmeyen bir metin olarak kurgulanmalı; protokol taslağı, imza öncesinde “meclis kararıyla uyum ve yetki sınırı” açısından kontrol edilmelidir.
Ortak proje/protokol standardı; işin sahibi, finansman kaynağı, çıktı tanımı, raporlama periyodu ve kanıt setiyle birlikte oluşturulmalı; EBYS üzerinden izlenebilir hale getirilmelidir. Her proje için asgari olarak; organ kararı dayanağı, kapsam ve süre, taraf yükümlülükleri, mali katkıların türü ve yöntemi, performans göstergeleri ve düzenli raporlama formatı belirlenmeli; proje kapanışında “çıktı–kanıt–kapanış onayı” mekanizması işletilmelidir. Bu sayede protokoller, yetki aşımı riskini büyüten “genişleyen metinler” olmaktan çıkar; meclis kararının sınırları içinde, izlenebilir ve denetlenebilir bir uygulama aracına dönüşür.
14. Personel Gider Sınırı Aşımı ve Sosyal Denge Tazminatı Limit Riskleri
a) Bulgunun Niteliği
Personel gider oranlarının mevzuatta öngörülen sınırların üzerine çıkması, buna rağmen yeni personel alımı yapılması veya personel gider oranı/borçluluk koşulları uygun olmadığı halde sosyal denge tazminatı sözleşmesi akdedilmesi; denetimlerde mali disiplin ve bütçe sürdürülebilirliği açısından yüksek riskli bulgu alanları arasında değerlendirilmektedir. Bu tür uygulamalar, belediyenin mali kapasitesini zorlayarak gider baskısını artırmakta; ödenek ve nakit yönetimini zayıflatmakta ve hem idari hem mali sorumluluk tartışmalarını büyütmektedir. Özellikle personel gider oranı, belediyenin mali yönetiminde “erken uyarı” niteliğinde bir gösterge olup; bu göstergenin aşılması, sonraki dönemlerde istihdam kararları ve mali taahhütler bakımından zincirleme risk üretmektedir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
Personel gider sınırına ilişkin temel düzenleme 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 49. maddesinde yer almakta; belediyenin yıllık toplam personel giderlerinin, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerine göre belirlenen oranları (genel kural %30, nüfusu 10.000’in altındaki belediyelerde %40) aşmaması esası getirilmektedir. Aynı maddede, yıl içinde beklenmedik artışlar nedeniyle bu oranların aşılması halinde, oranlar yeniden sınırın altına ininceye kadar yeni personel alımı yapılamayacağı hükme bağlanmaktadır.
Sosyal denge tazminatı sözleşmesi yapılması bakımından ise 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesi, belirli mali koşulların varlığı halinde bu madde kapsamında sözleşme yapılamayacağını açıkça düzenlemektedir. Buna göre, ilgili mahalli idarenin vadesi geçmiş vergi ve sosyal güvenlik primi ile Hazine borç toplamının gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin %10’unu aşması, ödeme süresi geçtiği halde ödenmemiş aylık ve ücret borcu bulunması veya gerçekleşen en son yıla ilişkin toplam personel giderinin (belediyelerde) gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin %30’unu aşması hallerinde sosyal denge tazminatı sözleşmesi yapılamaz; sözleşmenin yapılmasından sonra bu koşulların oluşması durumunda mevcut sözleşme kendiliğinden hükümsüz kalır. Denetim, bu alanda özellikle “personel gider oranı–borçluluk/ücret borcu koşulları–sözleşme yapılabilirlik” uyumunu birlikte arar.
c) Yapısal Sorun
Yapısal sorun, personel planlaması ile mali kapasite yönetiminin birlikte ele alınmamasıdır. Personel ihtiyacı değerlendirilirken personel gider oranının sınır değerlerine yaklaşması veya aşması, çoğu zaman karar alma sürecinde yeterince güçlü bir filtre olarak çalışmamaktadır. Bu durum, istihdam kararlarının fiili ihtiyaç gerekçesiyle sürdürülmesine ve personel gider baskısının kronikleşmesine yol açabilmektedir. Benzer biçimde sosyal denge tazminatı sözleşmesi süreçlerinde, sözleşme yapılabilirlik koşullarının (personel gider oranı, borçluluk ve ücret borcu durumu) sözleşme öncesi düzenli kontrol edilmemesi; riskli dönemlerde sözleşme yapılması veya sözleşme yürürlükteyken koşullar oluştuğu halde uygulamanın devam etmesi tartışmalarını doğurabilmektedir. Bu kopukluk, denetimde tekrar eden bulgulara ve mali sorumluluk değerlendirmelerine zemin hazırlamaktadır.
ç) Pratik Eylem Analizi
Personel gider oranı, belediyenin mali izleme sisteminde temel gösterge olarak tanımlanmalı ve düzenli periyotlarla üst yönetime raporlanmalıdır. Oranın sınır değerlere yaklaşması veya aşılması halinde, yeni personel alımı süreçleri mevzuatın öngördüğü kısıtlar çerçevesinde otomatik kontrol mekanizmasına bağlanmalı; istihdam kararları “oran uygunluğu” teyidi olmadan ilerletilmemelidir. Bu amaçla personel gider oranı hesaplaması standartlaştırılmalı; dayanak verilerin (bütçe gelirleri ve personel giderleri) muhasebe kayıtları ve mizanla uyumu düzenli olarak doğrulanmalıdır.
Sosyal denge tazminatı bakımından ise 4688 sayılı Kanun’un 32. maddesinde sayılan sözleşme yapılabilirlik koşulları (personel gider oranı %30, borçluluk eşiği, ödenmemiş aylık/ücret borcu bulunmaması) için bir “sözleşme uygunluk kontrol listesi” oluşturulmalı; teklif–müzakere–imza aşamalarında bu koşullar yazılı olarak teyit edilmelidir. Sözleşme yürürlükteyken bu koşulların sonradan oluşması halinde sözleşmenin kendiliğinden hükümsüz kalacağı dikkate alınarak, periyodik izleme mekanizması kurulmalı ve koşulların oluştuğu dönemlerde uygulamanın devam etmesini engelleyecek yönetsel tedbirler zamanında alınmalıdır. Böylece personel giderleri ve sosyal denge tazminatı uygulaması, fiili ihtiyaç/alışkanlık mantığıyla değil; ölçülebilir mali göstergeler ve mevzuat koşullarıyla uyumlu şekilde yönetilebilir hale gelir.
15. Diğer Hususlar ve Tamamlayıcı Riskler
a) Bulgunun Niteliği
Bu raporda ayrıntılı olarak ele alınan ana bulgu alanlarının (ihale–harcama belgeleri–taşınmaz–gelir–şirket–personel rejimi–borçlanma–toplu taşıma–rücu–ortak projeler vb.) dışında kalan; ancak denetimlerde tamamlayıcı risk üreten ve tekrar ettiğinde kurumsal disiplin zafiyetini görünür kılan bazı tespitler de bulunmaktadır. Bu kapsamda denetimlerde sıklıkla karşılaşılan “diğer” bulgular;
(1) Bütçe emanetleri ve benzeri ödemelerde ödeme sırası ve ödeme disiplininin gözetilmemesi,
(2) Satın alma/ihtiyaç ilişkisinden kopuk biçimde ilgisiz ihalelerin içine binek araç (ve benzeri kalemler) eklenmesi,
(3) Su idareciliği ve teknik hizmetlerde su kayıplarını azaltmaya yönelik faaliyetlerin planlanmaması veya uygulanmaması,
(4) Taşınır mal yönetiminde envanter–kayıt–sayım bütünlüğünün zayıf kalması ve denetim kanıt setinin oluşmaması,
(5) İdarenin yürüttüğü çeşitli destek/yardım ve benzeri uygulamalarda hak sahipliği–dağıtım–belgelendirme zincirinin zayıflaması,
(6) Süreçler arası veri tutarsızlığı (mizan/rapor/fiili uygulama uyumsuzluğu)
(7) Kanunen vergi veya harç konusu yapılmış bir işlem/hizmet için ayrıca “ücret tarifesi” düzenlenerek mükerrer tahsilat yapılması ya da vergi/harç rejimiyle ücret tarifesi arasında sınırların bulanıklaştırılması,
gibi başlıklarda yoğunlaşmaktadır.
Bu alanlar tek tek ele alındığında “küçük” gibi görülebilse de, tekrar ettiğinde kurumun planlama–izleme–kontrol kapasitesi hakkında olumsuz bir izlenim oluşturmakta; hem işlem güvenliği hem de kamuoyu güveni bakımından gereksiz risk üretmektedir.
b) Bulgunun Yasal Gerekçeleri
Bu tamamlayıcı bulgular; bütçe disiplini, ödenek ve ödeme süreçlerinin doğruluğu, kamu kaynağının etkili–ekonomik–verimli kullanımı, hesap verebilirlik ve kanıt üretimi ilkeleri bakımından 5018 sayılı Kanun’un mali yönetim ve iç kontrol yaklaşımı ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun belediye yönetimi ve mali sorumluluk çerçevesi içinde değerlendirilir. Satın alma süreçlerinde ihtiyaçla ilgisiz kalemlerin ihaleye dahil edilmesi, yöntem seçimi ve rekabet ilkeleri açısından ihale mevzuatıyla birlikte ele alınır; taşınır kayıt ve sayım gibi alanlar ise ilgili taşınır ve muhasebe düzeni kapsamında “kayıt doğruluğu ve izlenebilirlik” ölçütleri üzerinden denetim odağına girer.
Özellikle vergi/harç konusu yapılmış işlemler için ayrıca ücret tarifesi düzenlenmesi bakımından, belediyenin öz gelirlerinin kanuni dayanağa bağlı olması, vergi–harç–ücret ayrımının korunması ve tarife kararlarının mevzuat sınırları içinde kalması; hem belediye gelir mevzuatı hem de genel kamu mali yönetimi ilkeleri açısından önem taşır. Denetim, bu alanda “kanuni dayanak–tarife kararı–fiili tahsilat” uyumunu; mükerrer veya dayanağı tartışmalı tahsilatların kamu zararı, iade ve hukuki ihtilaf riskleri doğurabileceği perspektifiyle değerlendirir. Bu nedenle denetim, bu başlıklarda yalnız sonucu değil; karar dayanağını, belge setini, izleme mekanizmasını ve işlem güvenliğini birlikte arar.
c) Yapısal Sorun
Bu tür bulguların ortak yapısal nedeni, kontrol noktalarının kurumsal rutine dönüşmemesi ve “alışkanlıkla yürütülen” uygulamaların sistematik kontrolden geçmemesidir. Süreç tasarımı ve düzenli izleme olmadığı için sapmalar uzun süre görünmez kalabilir; küçük hatalar “normal uygulama” gibi yerleşebilir; birimsel pratikler kurumsal politika yerine geçebilir. Gelir–ücret uygulamalarında ise vergi/harç/ücret ayrımının süreç içinde net bir kontrol filtresine bağlanmaması, birimlerin farklı yorumlarla tarife üretmesine ve uygulamada mükerrer tahsilat riskine yol açabilmektedir. Ayrıca verinin farklı sistemlerde (muhasebe–EBYS–birim kayıtları) tutarsızlaşması, denetimde kanıt zincirini zayıflatır; karar alma kalitesini ve hesap verebilirliği görünür biçimde düşürür.
ç) Pratik Eylem Analizi
Bu alanlar için aylık düzenlilik testleri (satın alma–ödeme–taşınır–teknik hizmet–gelir/ücret uygulamaları vb.) kurularak sapmaların erken yakalanması sağlanmalıdır. Her test, yalnız tespit üretmemeli; “sapmanın nedeni–düzeltici eylem–sorumlu birim–süre–kanıt seti–tekrar kontrol tarihi” zinciriyle kapanmalıdır. “Diğer hususlar” için kısa ve net kontrol listeleri hazırlanmalı; sapmalar bir istisna kayıt defteri/panosunda toplanmalı ve üst yönetime periyodik raporlanmalıdır.
Vergi/harç konusu işlemlerle ücret tarifesi arasındaki sınırın korunması için ayrıca, tarife hazırlık sürecinde “kanuni dayanak kontrolü” zorunlu hale getirilmeli; tarife teklifleri uygulanmadan önce ilgili gelir birimi ve mali hizmetler birimince uygunluk kontrolünden geçirilmelidir. Tahsilat uygulamalarında mükerrerlik riski taşıyan kalemler periyodik olarak taranmalı; tespit edilen sapmalar için hızlı düzeltme ve iade/mahsuba ilişkin süreçler yazılılaştırılmalıdır. Böylece tamamlayıcı riskler yönetim döngüsüne alınır, küçük sapmalar büyümeden düzeltilir ve denetim sürprizleri belirgin biçimde azalır.
III. GENEL DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
“Denetim Bulgularından Kurumsal Öğrenmeye: Yönetilebilirlik Kapasitesinin Güçlendirilmesi”
1. Tekrar Eden Denetim Bulgularının Anlamı: Yönetim Zafiyeti Göstergesi
Dış denetim bulgularının farklı denetim dönemlerinde tekrar etmesi, kurumlarda öğrenme mekanizmasının ve izleme disiplininin yeterince işlemediğini gösteren en kritik göstergelerden biridir. Bu durum, münferit hatalardan ziyade, yönetim sistemine içkin yapısal bir zafiyete işaret eder. Denetim perspektifinden bakıldığında tekrar eden bulgular, yalnızca bir uygulama hatasını değil; o hatayı üreten süreçlerin, alışkanlıkların ve yönetsel reflekslerin kurumsal olarak değişmediğini ortaya koymaktadır.
2. Denetimin Hukuki Çerçevesi ve Kurumsal Sorumluluk
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun kurduğu sistematik; hesap verebilirlik, iç kontrol, izleme ve denetim bulgularının takibini idarenin asli sorumluluğu olarak tanımlar. Bu çerçevede denetimin odağı, “bulgu kapatıldı” yönündeki şekli beyanlar değil; bulgunun ortaya çıkmasına neden olan sürecin gerçekten düzeltilip düzeltilmediğine ilişkin kanıt üretimidir. Denetim, formel bir kapanıştan çok, sürdürülebilir bir süreç iyileştirmesini esas alır.
3. Yapısal Sorunun Kaynağı: Dosya Kapatma Yaklaşımı
Uygulamada en sık karşılaşılan sorun, denetim bulgularının dosya kapatma mantığıyla ele alınmasıdır. Kök neden analizinin yapılmaması, düzeltici ve önleyici faaliyetlerin sistematik bir izleme mekanizmasına bağlanmaması; aynı sorunların farklı denetim dönemlerinde yeniden ortaya çıkmasına yol açmaktadır. Bulgulara ilişkin kapanış kanıtlarının, tekrar kontrol tarihlerinin ve sorumlu süreç sahiplerinin belirlenmemesi, kurumsal öğrenme döngüsünün kurulmasını engellemektedir.
4. Kurumsal Hafıza ve İzleme Sisteminin Yeniden Tanımlanması
Bu noktada kurumsal hafıza anlayışının yeniden ele alınması gerekmektedir. Denetim bulgularına ilişkin kayıtlar, pasif bir arşiv yapısı olarak değil; aktif bir izleme ve yönetim sistemi olarak kurgulanmalıdır. Her bir bulgu; ilişkili olduğu süreç, kök neden, düzeltici ve önleyici faaliyetler, kanıt dokümanları, kapanış onayı ve tekrar kontrol tarihi ile birlikte izlenebilir hâle getirilmelidir. Üst yönetimin düzenli aralıklarla “tekrar eden bulgular” odağında değerlendirme yapması, denetimi kurum açısından öğretici ve dönüştürücü bir mekanizmaya dönüştürür.
5. Ortak Kurumsal Sorun: Kuralın Süreç Haline Getirilememesi
Bu raporda ele alınan tüm bulgu alanları, farklı başlıklar altında görünmekle birlikte, aynı temel kurumsal soruna işaret etmektedir: kuralın süreç hâline getirilememesi. Bu nedenle çözüm yaklaşımı, tekil düzeltici işlemlerle sınırlı tutulmamalı; birbirini tamamlayan ve birlikte işleyen güvence katmanları üzerinden ele alınmalıdır.
6. Üç Temel Güvence Katmanı ile Kurumsallaşma
Düzenli yapı yaklaşımı, görev–yetki–sorumluluk ve sahiplik ilişkilerini netleştirerek işin sahibini, süresini ve üretmesi gereken kanıt setini belirginleştirir; hataların sahipsiz süreçlerde büyümesini engeller.
Mali disiplin yaklaşımı, gelir tarafında tahakkuk–tahsil zincirini, gider tarafında ise bütçe ve ödenek uygunluğu, yöntem doğruluğu ve dosya bütünlüğü hattını önleyici kontrol mantığıyla güçlendirir. Böylece denetim riski ödeme aşamasında değil, harcama ve taahhüt aşamasında yakalanır.
Dış göz yaklaşımı ise, bağımsız bir uyum ve düzenlilik bakışıyla süreçlerin canlı tutulmasını sağlar; erken uyarı mekanizmalarıyla bulgu tekrarını keserek kurumsal öğrenmeyi sürekli kılar.
7. Dış Denetimin Öğretici Potansiyeli
Dış denetim raporları, yalnızca geçmişe ilişkin eksikliklerin kayda geçirildiği belgeler değildir. Doğru okunduğunda bu raporlar; kurumların karar alma kalitesini, süreç güvenilirliğini, kayıt ve izlenebilirlik düzeyini, kurum içi koordinasyon kapasitesini ve hesap verebilirlik altyapısını ölçen ve geliştiren güçlü bir rehber niteliği taşır. 2025 yılı bulguları, sorunların bilinmediğini değil; bu sorunlardan kurumsal olarak yeterince öğrenilmediğini göstermektedir.
8. MİARGEM Perspektifi: Denetimi Yönetim Aracına Dönüştürmek
MİARGEM yaklaşımı, dış denetimi bir eleştiri veya risk alanı olarak değil; kurumsal dönüşüm için stratejik bir veri seti olarak ele almaktadır. Denetim raporları bu yaklaşımda güçlü bir “mevcut durum tespiti”; tekrar eden bulgular ise yapısal sorunların teşhisini kolaylaştıran bir analiz aracıdır. Raporda yer alan eylem önerileri ise, bu teşhise dayalı olarak geliştirilen ve kurumsal kapasiteyi güçlendirmeyi hedefleyen somut uygulama araçlarıdır.
9. Eylem Planlarının Uygulanması ve Kurumsallaşma
Denetim bulgularının gerçek bir dönüşüme yol açabilmesi, ancak sistematik ve disiplinli bir uygulama süreciyle mümkündür. Süreçlerin yeniden tasarlanması, sorumlulukların netleştirilmesi, iç kontrol ve izleme mekanizmalarının güçlendirilmesi ve üst yönetim–birim amiri–personel düzeyinde farkındalık oluşturulması bu sürecin temel unsurlarıdır. Denetim bulgularının yönetim toplantılarının düzenli gündem maddesi hâline getirilmesi, bu dönüşümün kalıcılığını sağlar.
10. Sonuç: Dış Denetimden Kurumsal Olgunluğa
Sonuç olarak; dış denetim süreçleri doğru okunduğunda ve doğru yönetildiğinde, belediyelerin yalnızca mali disiplinini değil, kurumsal aklını ve yönetişim kapasitesini de güçlendiren bir araçtır. Asıl mesele, dış denetimin varlığı değil; denetimden sonra ne yapıldığıdır. Tekrar eden bulgular kişi hatası değil, süreç hatasıdır. Bu raporun temel iddiası, gerçek çözümün tekil hataları kapatmakta değil; hatayı üreten sistemi dönüştürmekte yattığıdır.
