Belediyelerde personel gider oranı hesabı, artık yalnızca teknik bir mali işlem olarak görülemez. Bu mesele, belediyelerin personel politikasını, hizmet kapasitesini ve karar alma cesaretini doğrudan etkileyen yapısal bir yönetim sorunu hâline gelmiştir. Tartışmanın merkezinde ise tek bir soru bulunmaktadır: Belediye şirketinde çalışan herkesin maliyeti, belediyenin personel gider oranına dahil edilir mi? Bu soruya verilecek cevap açıktır: Hayır, edilemez. Çünkü burada belirleyici olan, bir kişinin şirket bordrosunda yer alması değil; belediyeye sunulan hizmetle ve belediye bütçesiyle kurduğu doğrudan bağdır.
Uygulamada yapılan temel hata, “şirket personeli” kavramını günlük dildeki anlamıyla okumaktır. Böyle olunca şirket bünyesinde çalışan herkes, sanki belediyenin personel yükünün doğal bir parçasıymış gibi değerlendirilmekte; bu da personel gider oranını gerçekte olduğundan daha yüksek gösteren yapay sonuçlar doğurmaktadır. Oysa hukuki çerçeve, şirket çalışanlarını topluca değil; belediyeye hizmet sunanlar, o hizmeti sevk ve idare edenler ve aynı hizmet için görevlendirilmiş destek personel üzerinden kurmaktadır. Şirketin kendi ticari faaliyetlerinde çalışanlar ise bu çerçevenin dışındadır.
Yanlışlık nerede başlıyor?
Karışıklık, çoğu kez tek bir ibarenin geniş yorumlanmasından kaynaklanmaktadır. “Şirket personeli de dahil” ifadesi, tanım hükümleriyle birlikte okunmadığında, kolayca “şirkette çalışan herkes belediyenin personel giderine yazılır” sonucuna varılabilmektedir. Oysa düzenlemede işçi, idareye hizmet sunan kişi olarak tanımlanmakta; şirket personeli de işçi, yönetici ve destek personelinden oluşmaktadır. Bu sistematik, şirket personeli kavramının sınırını şirket binasının kapısından değil, belediyeye yönelen hizmet ilişkisinden kurmaktadır.
Bu noktada özellikle değinilmesi gereken bir başka husus da, zaman zaman kullanılan “Bakanlar Kurulu Kararında personel gideri oranı hesabına belediye şirketinde çalışan personel de dahil edilecektir” şeklindeki ifadenin hukuken doğru bir özet sayılamayacağıdır. Çünkü Bakanlar Kurulu Kararı eki Usul ve Esaslarda bu cümle bu genişlikte ve bu açıklıkta yer almamaktadır. Düzenlemede geçen ifade, “şirket personeli de dahil” ibaresidir; ancak bu ibarenin kapsamı, aynı metindeki tanım maddeleriyle belirlenmiştir. Dolayısıyla bu hükmü, belediye şirketinde çalışan herkesin giderinin belediyenin personel gider oranına dahil edileceği şeklinde yorumlamak, tanım maddelerini devre dışı bırakmak anlamına gelir. Oysa mevzuatta “işçi”, idareye hizmet sunmak üzere çalışan kişi olarak tanımlanmış; “şirket personeli” de işçiler, yöneticiler ve destek personelinden oluşan, fakat bu hizmet ilişkisi içinde anlaşılması gereken bir kategori olarak düzenlenmiştir. Bu nedenle oran hesabının, sanki şirketin tüm çalışanları kapsama giriyormuş gibi yapılması, yalnızca genişletici bir yorum değil; aynı zamanda tanımlara aykırılık teşkil eder. Zira böyle bir yaklaşım, “şirket personeli” kavramını tanım maddesinden koparmakta, belediyeye hizmet sunmayan şirket çalışanlarını da kapsama dahil ederek normun çizdiği sınırı aşmaktadır. Bunun sonucu olarak da belediyeye ait olmayan giderler belediyeye yüklenmekte, belediyenin gerçek personel maliyeti olduğundan yüksek görünmekte ve hem hukuki hem mali bakımdan savunulması güç bir tablo ortaya çıkmaktadır.
Bu nedenle zaman zaman karşılaşılan “Belediye şirketinde çalışan personelin tamamı oran hesabına dahil edilir” yaklaşımı, mevzuatın söylediğini yansıtan bir ifade değil; kapsamı gereğinden fazla büyüten bir yorumdur. Bu yorum, şirket personelini tanım maddesinden koparmakta ve belediyeye hizmet sunmayan çalışanları da belediyenin personel giderine taşımaktadır. Böyle bir yaklaşım, metnin kendi iç mantığını bozduğu gibi, uygulamada da zincirleme hatalara yol açmaktadır.
Mevzuatın Lafzı: “Şirket Personeli” Ne Demektir?
28.04.2018 tarihli ve 30405 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2018/11608 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki Usul ve Esasların 5’inci maddesinde;
“İdarelerin, şirket personeli de dahil yıllık toplam personel giderleri…”
ifadesine yer verilmiştir.
Ancak bu hüküm tek başına yorumlanamaz. Aynı düzenlemenin 3’üncü maddesinde “şirket personeli” kavramı açıkça tanımlanmıştır:
- İşçi: İdareye hizmet sunmak üzere çalışan kişi
- Şirket personeli: İşçiler, yöneticiler ve destek personelidir
Buradaki en kritik husus şudur: “Şirket personeli” tanımı içinde yer alan işçiler, şirket bünyesinde çalışan herkes değil; yalnızca idareye (belediyeye) hizmet sunmak üzere çalıştırılan işçilerdir.
Dolayısıyla “şirket personeli” kavramı, şirketin tüm çalışanlarını kapsayan sınırsız bir kategori değil, belediyeye hizmet sunan personelle sınırlı bir kavramdır. Bu noktada özellikle altı çizilmesi gereken husus, “şirket personeli” ifadesinin bağımsız ve geniş bir personel kitlesini değil; tanım maddesiyle daraltılmış ve sınırları çizilmiş bir personel grubunu ifade ettiğidir. Başka bir ifadeyle, “şirket personeli” kavramı şirket organizasyonunun tamamını değil, belediyeye yönelen hizmet ilişkisinin içinde yer alan personeli kapsamaktadır. Bu nedenle bu kavramın tanım maddesinden koparılarak genişletilmesi, yalnızca lafzın değil, düzenlemenin bütün sistematiğinin de bozulmasına yol açmaktadır.
Doğru ayrım nasıl kurulmalı?
Aslında doğru ayrımı kurmak sanıldığı kadar zor değildir. Ancak bu ayrımın doğru ölçütle yapılması gerekir.
Oran hesabına dahil edilecek giderler:
- Belediyeye personel çalıştırılmasına dayalı hizmet sunan şirket işçileri
- Bu işçilerin sevk, idare ve organizasyonuyla doğrudan ilgili yöneticiler
- Aynı hizmetin yürütülmesi için görevlendirilmiş destek personel
Oran hesabına dahil edilmeyecek giderler:
- Şirketin kendi ticari faaliyetlerinde çalışan personel
- Belediyeye fiilen hizmet sunmayan işçiler
- Belediye bütçesinden karşılanmayan personel maliyetleri
Dolayısıyla tek başına “şirket çalışanı olmak”, belediyenin personel gider oranına dahil edilmek için yeterli değildir. Esas olan, o personelin belediyeye yönelik hizmetin parçası olup olmadığı ve maliyetinin belediye bütçesine yük oluşturup oluşturmadığıdır.
Benzer bir yanlış, destek ve yönetici personel konusunda da ortaya çıkmaktadır. Şirket bünyesinde bulunan her yönetici ya da her destek personeli, bazen otomatik biçimde oran hesabına eklenmektedir. Oysa yönetici ve destek personel bakımından da belirleyici olan şey unvan değil, işlevsel bağlılıktır. Bir yönetici veya destek personelin giderinin hesaba dahil edilebilmesi için belediyeye sunulan personel çalıştırılmasına dayalı hizmetle doğrudan ilgili olması, belediyede çalışan şirket işçilerinin organizasyonu, planlaması, sevki veya destek süreçlerinde görev alması ve maliyetinin belediyeye yönelen hizmet ilişkisi içinde ortaya çıkması gerekir. Buna karşılık, şirketin kendi ticari işlerini yöneten bir idari personel, muhasebe görevlisi, satış yöneticisi ya da belediye hizmetiyle bağlantısı olmayan başka bir çalışan, sırf şirket bordrosunda yer aldığı için belediyenin personel gider oranına dahil edilemez. Çünkü bu kişiler belediyeye yönelen hizmetin değil, şirketin kendi ekonomik faaliyetinin unsurudur.
Bakanlık Görüşleri: Sınırın Netleştirilmesi
Bu husus yalnızca mevzuatın lafzından değil, idari görüşlerden de açık şekilde anlaşılmaktadır. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Yerel Yönetimler Genel Müdürlüğü de bu konuda sınırı açık biçimde çizmiştir.
21.07.2023 tarihli Bakanlık görüşünde, belediyeden doğrudan hizmet alımı yöntemiyle işçi istihdamı yapılabilmesi için, personel gideri hesabına yalnızca personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımı kapsamındaki personel giderleri ile bu kapsamda istihdam edilen destek personeli giderlerinin dahil edilmesi gerektiği açıkça belirtilmiştir.
Bu ifade, son derece kritik bir sınır çizmektedir:
Dahil edilecekler:
- Belediyeye hizmet sunan şirket işçileri
- Bu hizmetle doğrudan bağlantılı destek personel
Dahil edilmeyecekler:
- Şirketin kendi ticari faaliyet personeli
- Belediyeye hizmet sunmayan çalışanlar
- Belediye bütçesiyle ilişkilendirilemeyen giderler
Özellikle vurgulamak gerekir ki, bu görüş, “şirket personeli” kavramının sınırsız yorumlanamayacağını açıkça ortaya koymaktadır. Dolayısıyla şirketin belediye hizmeti dışındaki faaliyetlerinde çalışan personelin giderlerinin oran hesabına dahil edilmesi, yalnızca hatalı bir yorum değil, aynı zamanda Bakanlık görüşüne açıkça aykırı bir uygulamadır.
Mali mantık neden aynı sonuca götürüyor?
Konu yalnızca bir mevzuat okuması değildir; aynı zamanda güçlü bir mali mantığa dayanır. Personel gider oranı, özünde belediye bütçesinden yapılan personel giderlerinin belediye gelirlerine oranını ifade eder. Bu nedenle temel ilke şudur:
Belediye bütçesinden karşılanmayan bir gider, belediyenin personel gideri değildir.
Belediye şirketleri ayrı tüzel kişiliğe sahiptir. Kendi bütçeleri ve kendi faaliyet alanları vardır. Şirketin kendi faaliyetleri için katlandığı giderlerin belediyeye yazılması mali gerçekliği bozar, oranı yapay şekilde yükseltir ve karar süreçlerini yanıltır.
Bu yanlış yorum uygulamada neye yol açıyor?
Bu hatalı yaklaşımın sahadaki etkileri oldukça belirgindir:
- Personel gider oranı yapay şekilde yükselir
- Belediyelerin hareket alanı daralır
- Personel alımları gereksiz yere ertelenir
- Hizmet kararları gecikir
- Yönetim süreçleri yavaşlar
Daha önemlisi, bu yanlış uygulama zamanla yaygınlaşarak sistematik bir hataya dönüşmektedir.
Doğru hesap mantığı nasıl kurulmalı?
Sağlıklı bir hesaplama üç temel aşamada yapılmalıdır:
Belediye içi personel yükü belirlenir: (memur, sözleşmeli, sürekli işçi, geçici işçi)
Buna yalnızca belediyeye hizmet sunan şirket personeli eklenir: (işçiler + ilgili yönetici ve destek personel)
Toplam gider, güncellenmiş gelir tabanına oranlanır.
Burada esas alınması gereken temel ilke şudur:
Şirketin tamamı değil, belediyeye yönelen hizmet maliyeti hesaplanır.
Halil Memiş: Sorun mevzuatta değil, yorumda
MİARGEM Başkanı Halil Memiş’e göre, bugün karşılaşılan sorun mevzuatın yetersizliğinden değil, açık hükümlerin gereğinden geniş yorumlanmasından kaynaklanmaktadır. Memiş, kavramların günlük anlamıyla hukuki anlamının karıştırıldığını, denetim kaygısıyla en geniş yorumun tercih edildiğini ve bir yerde yapılan yanlışın zamanla başka idarelere de yayıldığını belirtmektedir. Ona göre bu mesele, yerel yönetimlerin personel planlamasını doğrudan etkileyen bir uygulama sorunudur; çünkü belediyeye ait olmayan yüklerin belediyeye yazılması, kısa vadede “ihtiyatlı” gibi görünse de orta vadede belediyelerin elini gereksiz yere bağlamaktadır.
Sonuç ve Analiz
Sonuç olarak, “belediye şirketinde çalışan herkesin maliyeti belediyenin personel gider oranına dahil edilir” yaklaşımı hukuken isabetli değildir. Doğru yaklaşım, şirket çalışanlarını topluca değil; belediyeye sunulan hizmet, belediye bütçesine yük ve işlevsel bağlantı ölçütleri üzerinden değerlendirmektir. Bu nedenle oran hesabında esas alınması gerekenler; belediyeye personel çalıştırılmasına dayalı hizmet sunan şirket işçileri, bu işlerle doğrudan bağlantılı yönetici personel ve aynı hizmet için görevlendirilmiş destek personeldir. Buna karşılık, şirketin kendi ticari faaliyetlerinde çalışan, belediyeye hizmet sunmayan ve maliyeti belediye bütçesinden karşılanmayan personelin giderleri belediye personel gider oranına dahil edilmemelidir.
Başka bir ifadeyle sorun, kural eksikliğinden değil; mevcut kuralların kapsamının gereğinden fazla genişletilmesinden doğmaktadır. Sağlıklı uygulama, “şirket personeli” kavramını topluca değil, belediyeye yönelen hizmet ilişkisi içinde okumayı gerektirir. Aksi halde ortaya çıkan tablo yalnızca yanlış bir hesap değil; belediyelerin personel rejimini, mali planlamasını ve hizmet kapasitesini etkileyen yapısal bir uygulama sorunu olmaya devam edecektir.
