Belediye meclisleri bünyesinde görev yapan denetim komisyonlarının çalışmalarını daha sistematik, hukuki ve karşılaştırılabilir hâle getirmek amacıyla MİARGEM tarafından hazırlanan “Belediye Denetim Komisyonu Rapor Standardı Rehberi” yayımlandı.
Rehber; denetim komisyonu raporlarının amaç, kapsam, yöntem, bulgular, değerlendirme ve öneriler başlıkları altında standart bir yapı içerisinde hazırlanmasını; bulguların somut belgeye dayandırılmasını ve önerilerin takip edilebilir bir mekanizmaya bağlanmasını öngörüyor. Çalışmada ayrıca, denetim sürecinde dış uzmanlardan yararlanma, yetki sınırlarının korunması, belediye şirketleriyle ilgili denetim alanı ve raporların meclise sunum usulüne ilişkin kritik hatırlatmalara da yer veriliyor.
5393 sayılı Belediye Kanunu ve 5018 sayılı Kanun’un temel ilkeleri esas alınarak hazırlanan rehberin, denetim komisyonlarının hukuki güvenliğini artırması, raporların kurumsal etkisini güçlendirmesi ve yerel yönetimlerde hesap verebilirlik kültürüne katkı sağlaması amaçlanıyor.
Rehber, belediye başkanları, meclis üyeleri ve yerel yönetim uygulayıcıları için uygulamaya dönük bir başvuru kaynağı niteliği taşıyor.
Belediye Denetim Komisyonu Rapor Standardı Rehberi
Sunuş
Belediye meclisleri bünyesinde görev yapan denetim komisyonları, yerel demokrasinin ve hesap verebilirliğin en önemli araçlarından biridir. Ancak uygulamada bu komisyonların çalışmalarının çoğu zaman usul, yöntem ve raporlama standardı bakımından yeknesaklıktan uzak yürütüldüğü; denetimin niteliğinin kişilere ve dönemlere göre değişebildiği görülmektedir. Bu durum, denetim raporlarının hem hukuki değerini hem de kurumsal etki gücünü zayıflatmaktadır.
Bu rehber, söz konusu ihtiyaca cevap vermek üzere hazırlanmıştır. Amaç; denetim komisyonlarının görev ve yetki sınırlarını aşmadan, somut belgeye dayalı, izlenebilir, karşılaştırılabilir ve çözüm odaklı raporlar üretebilmesini sağlayacak bir çerçeve ortaya koymaktır. Rehberde yer verilen rapor standardı; 5393 sayılı Belediye Kanunu, Belediye Meclisi Çalışma Yönetmeliği ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun temel ilkeleri esas alınarak kurgulanmıştır.
Hazırlanan standart; denetimin kapsamının baştan doğru tanımlanmasını, kullanılan yöntemin açıkça ortaya konulmasını, bulguların kanıt–mevzuat–etki ilişkisinin koparılmadan yazılmasını ve önerilerin takip edilebilir bir sisteme bağlanmasını hedeflemektedir. Böylece denetim, yalnızca “tespit eden” değil, kurumu güçlendiren ve yol gösteren bir işlev kazanacaktır.
Denetim komisyonlarının kurumsal kapasitesini artırmanın yolu, denetimi sertleştirmekten değil; usulü netleştirmekten ve standardı güçlendirmekten geçmektedir. Bu rehberin, belediye meclis üyeleri başta olmak üzere yerel yönetimlerde denetim sorumluluğu taşıyan tüm aktörlere pratik bir referans sunması ve denetim kültürünün kurumsallaşmasına katkı sağlaması beklenmektedir.
Bu vesileyle, rehberin denetim komisyonlarımızın tüm üyeleri tarafından etkin biçimde kullanılmasını; denetim çalışmalarının mevzuata uygun, delile dayalı ve çözüm odaklı bir çizgide yürütülmesini; hazırlanan raporların yalnızca tespit eden değil iyileştiren ve yol gösteren bir niteliğe kavuşarak belediyelerimizin kurumsal gelişimine somut fayda üretmesini temenni ederim.
Halil MEMİŞ
MİARGEM Başkanı
Belediye Denetim Komisyonu Rapor Standardı Rehberi
I. Amaç ve Kapsam
Bu raporlama standardı, belediye meclislerindeki denetim komisyonlarının mevzuata uygun, uygulanabilir ve çözüm odaklı denetim raporları hazırlamasına rehberlik etmek amacıyla hazırlanmıştır. Tüm belediyelerde tutarlı, pratik ve hukuki temelli bir referans olarak kullanılabilecek şekilde tasarlanmıştır. Standart, 5393 sayılı Belediye Kanunu, Belediye Meclisi Çalışma Yönetmeliği ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun ilkelerine uygun bir format sunar. Bu sayede denetim komisyonları, hesap verebilirlik ve mali saydamlık gibi temel ilkelere uygun biçimde raporlama yaparak yerel yönetimlerde karşılaşılan denetim sorunlarına çözüm odaklı yaklaşabilecektir.
II. Rapor Bölümleri ve İçerik Açıklamaları
Denetim komisyonu raporu, aşağıdaki başlıklar altında yapılandırılabilir. Her başlık altında, komisyonun tespitlerini somut belge ve işlemlere dayandırarak ayrıntılı ama anlaşılır şekilde ortaya koyması önerilir:
1. Giriş (Amaç ve Kapsam):
Raporda ilk olarak denetimin amacı ve kapsamı belirtilir. Bu kısımda komisyonun hangi dönemi (genellikle belediyenin önceki mali yılı) denetlediği, denetimin yasal dayanakları ve dayandığı yetkiler özetlenir. Örneğin, “5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 25. maddesi uyarınca, komisyonumuz belediyenin … yılı gelir ve giderleri ile bunlara ilişkin hesap kayıt ve işlemlerini denetlemek üzere kurulmuştur” şeklinde bir ifade yer alabilir. Ayrıca denetimin amacı (hesap verebilirlik, şeffaflık sağlama vb.) ve raporun kimlere sunulacağı (belediye meclisi) da girişte belirtilmelidir.
2. Yöntem (Denetim Yöntemi ve Bilgi Kaynakları):
Bu bölümde komisyonun denetimi nasıl gerçekleştirdiği açıklanır. Kullanılan bilgi ve belge kaynakları ayrıntılı şekilde listelenmelidir. Örneğin, incelenen mali raporlar, bütçe ve kesin hesap cetvelleri, gelir-gider tabloları, muhasebe kayıtları, ihale dosyaları, makbuzlar ve diğer belgeler burada belirtilir. Komisyonun çalışması sırasında hangi yöntemleri kullandığı (örneğin belge incelemesi, karşılaştırma, analitik inceleme teknikleri, sondajlama) anlatılır. Gerek duyulduğunda uzman desteği alındıysa bu da belirtilmelidir. 5393 sayılı Kanun, komisyona her türlü bilgi ve belgeyi isteme yetkisi vermektedir; dolayısıyla bu bölümde ihtiyaç duyulan verilerin ilgili birimlerden talep edildiği ve taleplere uyulduğu vurgulanır. Ayrıca, büyük ve karmaşık mali yapıların denetiminde komisyonun bir yeminli mali müşavir, iç denetçi veya konu uzmanından destek aldığı belirtilebilir (Kanun ve yönetmelikler, komisyonun gerektiğinde belediye personelinden veya diğer uzman kişilerden yardım alabileceğini öngörmektedir). Bu sayede denetimin objektifliği ve teknik doğruluğu artırılır.
3. Bulgular (Denetim Bulguları):
Raporun en kapsamlı kısmı burasıdır. Komisyonun yaptığı incelemeler sonucunda tespit ettiği somut bulgular açık ve sistematik bir biçimde sunulur. Bulgular mümkün olduğunca konularına göre sınıflandırılarak yazılmalıdır (örneğin gelir bulguları, gider bulguları, ihale süreçleri, mali kontrol ve kayıt sistemi gibi alt başlıklarda). Her bir bulguya bir numara veya referans verilerek rapor boyunca tutarlılık sağlanabilir. Bulgular yazılırken şu unsurlara dikkat edilmelidir:
3.1. Gerçeklere Dayanak: Her bulgu, belirli bir işlem, kayıt veya belgeye dayandırılmalıdır. Örneğin: “… tarihli ve … sayılı ödeme emri belgesinde, ödeme onayı olmadan harcama yapıldığı tespit edilmiştir” gibi somut ifadeler kullanılmalı ve mümkünse ilgili belgenin adı veya numarası belirtilmelidir. Bu, raporun iddialardan ziyade kanıtlara dayalı olmasını sağlar.
3.2. Mevzuata Atıf: Eğer bir bulgu, mevzuata aykırılığı işaret ediyorsa ilgili kanun veya yönetmelik maddesine atıf yapılmalıdır. Örneğin, “Bu uygulama 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun ……. maddesine aykırıdır” şeklinde net bir ifade ve madde numarası verilerek yazılmalıdır. Bu, bulgunun önemini ve hukuki temelini ortaya koyacaktır.
3.3. Etkilerin Değerlendirilmesi: Her bulgunun olası etkileri kısaca değerlendirilebilir. Örneğin, tespit edilen bir usulsüzlüğün mali zarara yol açıp açmadığı, bir kontrol eksikliğinin ileride risk doğurup doğurmayacağı gibi konular bulgunun altında tartışılabilir. Bu kısım, raporu çözüm odaklı hale getirerek yöneticilerin alması gereken aksiyonları düşünmelerine yardımcı olur.
4. Genel Değerlendirme (Sonuç):
Bulgular bölümünün ardından, komisyon denetlediği döneme ilişkin genel bir değerlendirme ve sonuç kısmı sunar. Bu bölüm, tek tek bulguların ötesinde, belediyenin mali yönetimi hakkında genel bir kanaat bildirir. Örneğin, “Belediyenin … yılı mali faaliyetleri genel olarak mevzuata uygundur ancak bazı alanlarda önemli riskler ve usulsüzlükler tespit edilmiştir” veya “Mali yönetim ve iç kontrol sistemi büyük ölçüde etkin çalışmakla birlikte, özellikle ihale süreçlerinde iyileştirmeye ihtiyaç vardır” gibi ifadeler kullanılabilir. Bu kısımda ayrıca belediyenin mali durumu, performansı ve hesap verme sorumluluğu açısından bir özet değerlendirme yapılır. Eğer bulgular arasında suç teşkil eden hususlar varsa, bunların ilgili mercilere iletileceği burada not edilebilir (5393 sayılı Kanun md. 25 gereği, suç konusu bulgular hakkında meclis başkanının adli mercilere suç duyurusunda bulunması zorunludur). Genel değerlendirme, raporun karar alıcılara verdiği mesajı özetleyen kritik bir bölümdür.
5. Öneriler (Tavsiyeler ve Düzeltici Faaliyetler):
Bu bölümde, yukarıdaki bulgulara dayanarak komisyonun önerileri liste halinde sunulur. Her öneri mümkünse ilgili bulgu ile ilişkilendirilmeli ve numaralandırılmalıdır. Öneriler, tespit edilen usulsüzlüklerin giderilmesi, eksiklerin tamamlanması ve gelecekte benzer sorunların önlenmesi için somut ve uygulanabilir çözümler içermelidir. Örneğin: “Gelir tahsilatlarında ortaya çıkan açıkların giderilmesi için iç kontrol prosedürleri güçlendirilmelidir” gibi net tavsiyeler verilmelidir. Ayrıca, her önerinin takibine ilişkin bir not eklenebilir (bu amaçla rapora eklenecek Öneri Takip Formu’na atıf yapılabilir). Öneriler kısmı, denetim komisyonunun sadece eleştiri yapmakla kalmayıp çözüm de gösterdiğini ortaya koyar, böylece rapor yapıcı bir nitelik kazanır.
6. Ekler (Destekleyici Belgeler ve Tablolar):
Raporun sonunda, denetim sürecini destekleyen teknik detaylar ve örnek şablonlar ekler halinde sunulmalıdır. Aşağıdaki ekler özellikle faydalıdır:
6.1. Ek 1: İncelenen Belge ve Kayıt Listesi
Komisyonun denetim sırasında talep ettiği ve incelediği belgelerin listesi yer alır. Bu liste, denetimin kapsamını göstermesi açısından önemlidir. Örneğin, “Bütçe ve Kesin Hesap Cetvelleri”, “Mizan ve Bilanço kayıtları”, “Gelir Fiş ve Makbuzları”, “Harcama Belgeleri (fatura, ödeme emri vs.)”, “İhale Dosyaları (şartname, sözleşme, komisyon kararları)”, “Banka ekstresi ve borç-alacak listeleri”, “Taşınmaz ve taşınır envanter kayıtları” gibi kalemler sıralanabilir. Bu ek, komisyonda sonraki yıllarda görev alacak üyeler için de yol gösterici bir kontrol listesi işlevi görecektir.
6.2. Ek 2: Bulgu Sınıflandırma Tablosu
Rapordaki bulguların kategorik olarak özetlendiği bir tablo eklenmelidir. Her bulgu için, hangi kategoride olduğu bu tabloda gösterilebilir. Örneğin muhtemel sınıflar şöyle olabilir:
- Usulsüzlük (mevzuata aykırı işlem veya ihlal),
- İhmal (yapılması gereken işin yapılmaması veya denetimsizlik sonucu ortaya çıkan eksiklikler),
- Risk (henüz somut zarara yol açmamış ancak sistemde zafiyet oluşturan durumlar) ve
- Sistem Önerisi (herhangi bir yanlışlık olmamakla birlikte süreç iyileştirmeye yönelik tavsiyeler).
Tablo sütun başlıkları şöyle olabilir:
- Bulgunun Kısa Tanımı,
- Kategori (Usulsüzlük/İhmal/Risk/Öneri),
- İlgili Mevzuat (varsa ihlal edilen yasa maddesi) ve
- Önerilen Eylem.
Bu sınıflandırma, belediye yönetimine ve meclise bulguların önem derecesini hızlıca görme imkânı verir ve aksiyonların önceliklendirilmesini kolaylaştırır.
6.3. Ek 3: Öneri Takip Formu
Komisyon tarafından getirilen önerilerin hayata geçirilmesinin izlenebilmesi için bir takip formu eklenmelidir. Bu formda her bir öneri için sorumlu birim veya kişi, planlanan tamamlanma tarihi ve son durumu gibi sütunlar bulunur. Örneğin bir satır, “Gelir tahsilat süreçlerinin iyileştirilmesi – Mali Hizmetler Müdürlüğü – 3 ay içinde – Devam ediyor/Tamamlandı” şeklinde doldurulabilir. Bu form, rapor sunulduktan sonra belediye başkanı ve ilgili birimler tarafından yapılacak düzeltici işlemlerin hesabını vermesi için de bir araçtır. Denetim komisyonu raporundaki önerilerin takip edilmesi, sonraki denetimlerde önceki rapor tavsiyelerinin akıbetinin kontrolü açısından da değerlidir.
III. Yasal Çerçeveye Uygunluk ve Dikkat Edilecek Hususlar
Bu rapor standardı, denetim komisyonlarının görev ve yetkilerini düzenleyen yasal çerçeveyle tamamen uyumludur. Rapor hazırlanırken ve denetim gerçekleştirilirken aşağıdaki hususlara özel dikkat gösterilmelidir:
1. Süre ve Takvim:
5393 sayılı Belediye Kanunu md.25’e göre denetim komisyonu, çalışmalarına Ocak ayında başladıktan sonra 45 iş günü içinde denetimi tamamlamak ve raporunu en geç Mart ayı sonuna kadar meclis başkanlığına sunmak zorundadır. Bu süre kesin olup uzatılamaz; hiçbir meclis kararı veya yönetmelik bu süreyi aşmanıza imkan tanımaz. Bu nedenle komisyon, zaman yönetimine önem vermeli, denetim planını ilk toplantıda yaparak 45 günlük süreyi etkin kullanmalıdır. Raporun zamanında yetişmemesi, yasal sorumluluk doğurabileceği gibi belediyede hesap verebilirlik mekanizmasını da zayıflatacaktır.
2. Bilgi ve Belge Talep Yetkisi:
Denetim komisyonu, belediye teşkilatı ve bağlı kuruluşlarından ihtiyaç duyduğu her türlü bilgi ve belgeyi isteme yetkisine sahiptir. İlgili birimler, komisyonun talep ettiği kayıt ve dokümanları gecikmeksizin sağlamakla yükümlüdür. Komisyon, bu yetkisini etkin kullanmalı ve tüm kritik belgeleri yazılı taleplerle istemelidir. Eğer herhangi bir birim bilgi vermekte isteksiz davranırsa, kanuni yükümlülükler hatırlatılarak ivedilikle sağlanması talep edilmelidir. Bu süreç, rapor ekinde sunulan “Belge Listesi” (Ek 1) ile de şeffaflaştırılır. Komisyonun talep ettiği tüm veriler listelenerek hem meclise hem de kamuoyuna denetimin derinliği gösterilir.
3. Uzman Desteği ve İşbirliği:
Kanun ve ilgili yönetmelikler, komisyonun ihtiyaç duyarsa uzman kişilerden yararlanabileceğini belirtmektedir. Uygulamada, özellikle büyükşehirler gibi karmaşık mali yapıya sahip belediyelerde, komisyon bir yeminli mali müşavir, serbest muhasebeci mali müşavir veya iç denetçi ile çalışabilir. Ayrıca belediye içindeki Teftiş Kurulu veya iç denetçilerden de görüş alınabilir. Uzman desteği almak, hem 45 günlük süre içinde denetimin derinleştirilmesine olanak tanır hem de teknik konularda hata yapılmasını önler. Örneğin, mali tabloların analizinde uzman bir danışman komisyona veri analizi konusunda yardımcı olabilir. Bu işbirliği, raporun kalitesini yükselteceği gibi komisyon üyelerinin bilgi birikimini de artırır. Ancak, alınan uzman desteğinin komisyon raporuna objektiflik ve tarafsızlık ilkelerine uygun olarak yansıtılması gerekir.
4. Raporun Meclise Sunumu:
Hazırlanan denetim raporu, 45 günlük çalışma süresi sonunda Mart ayı bitmeden meclis başkanlığına (belediye başkanına) teslim edilir. Raporun belediye meclisine sunumu, mevzuat gereği Nisan ayındaki ilk meclis toplantısında raporun okunması şeklinde gerçekleşir. Önemle vurgulanmalıdır ki, denetim komisyonu raporu mecliste oylamaya tabi değildir. Yani meclis üyeleri raporu sadece bilgi edinmek üzere dinler; rapor hakkında bir kabul veya red oyu kullanılmaz. Bu, raporun siyasal tartışmalardan ziyade teknik bir denetim sonucu olarak ele alınmasını sağlar. Meclis Başkanı, raporu özetleyerek veya tam metin olarak okutmakla yükümlüdür. Sunum sırasında raporda belirtilen önemli bulgular ve öneriler meclisin dikkatine getirilir. Rapor sunulduktan sonra, 5393 sayılı Kanunun 25 inci maddesi gereği eğer raporda suç teşkil eden bulgular varsa, meclis başkanı (belediye başkanı sıfatıyla) vakit kaybetmeksizin yetkili mercilere suç duyurusunda bulunur. Bu yasal prosedürün işletilmesi, raporun kağıt üzerinde kalmayıp gereken durumlarda adli ve idari süreçlere dönüşmesini temin eder.
5. Yetki Sınırlarına Riayet:
Denetim komisyonu üyeleri, rapor hazırlarken ve denetim faaliyetini yürütürken kendi yetki sınırları içinde kaldıklarından emin olmalıdır. 5393 sayılı Kanun, komisyona sadece geçmiş mali yılı denetleme görevi vermiştir; komisyon, yürütmenin görev alanına giren konulara müdahale etmemelidir. Örneğin, denetim sürecinde komisyon üyeleri devam eden ihalelere karışmamalı, geleceğe yönelik talimatlar vermemeli veya belediye personeline disiplin işlemi uygulatmaya çalışmamalıdır. Rapor standardı, bu çizginin aşılmamasını sağlamak için bulguların ve önerilerin hep geçmiş yıl faaliyetleri çerçevesinde ve tespit edilen somut verilere göre yazılmasını öngörür. Aksi takdirde, yetki aşımı hem raporun güvenilirliğine zarar verir hem de hukuki açıdan sakat işlemlere yol açabilir. Komisyonun görevi icra makamını denetlemek ve meclise bilgi sunmaktır; raporda belediye yönetimine emir verme, yaptırım uygulama gibi ifadelere yer verilmemelidir. Saptanan ciddi usulsüzlükler varsa, bunlar için önerilen işlem raporda “yetkili mercilere iletilmek üzere” şeklinde ifade edilmeli, komisyonun icra yetkisinin olmadığı bilinci korunmalıdır.
V. Sonuç
Bu rapor standardı; denetim komisyonlarının kuruluş amacı, yetki sınırları ve raporlama sorumluluğu dikkate alınarak, belediye uygulamalarında pratik bir şablon ve hukuki/idarî bir kılavuz işlevi görmek üzere hazırlanmıştır. Standart plan dâhilinde hazırlanacak bir raporun; bulguları somut belge ve işlem izine dayandırması, mevzuat bağlantısını açık kurması ve önerileri takip edilebilir bir düzene bağlaması sayesinde, hem meclis üyelerinin karar süreçlerini güçlendirmesi hem de kamuoyunda denetime ilişkin güveni artırması beklenmektedir. Bu yaklaşım, belediye mali yönetiminin hesap verebilirlik ve mali saydamlık çizgisinde yürütülmesine ve denetim bulgularının “tespit” düzeyinde kalmayıp “iyileştirme” üretmesine katkı sağlayacaktır.
Bununla birlikte önemle belirtilmelidir ki, bu rehberde ortaya konulan rapor formatı ve yöntem seti kanunen öngörülmüş zorunlu bir standart değildir. Denetim komisyonu raporlarının biçimi ve yazım tekniğine ilişkin mevzuat çerçevesi, temel unsurları tanımlamakla birlikte; bulgu sınıflandırması, kanıt düzeyi, rapor dili, öneri formatı ve takip mekanizması gibi alanlarda belediyeler arasında uygulama birliğini sağlayacak ayrıntılı bir standardı zorunlu kılmamaktadır. Dolayısıyla bu metin, herhangi bir idari yaptırım veya bağlayıcı düzenleme iddiası taşımamakta; aksine, mevcut hukuki çerçeve içinde iyi uygulama yaklaşımıyla geliştirilen bir yol haritası sunmaktadır.
MIARGEM’in misyonu gereği bu çalışma; belediyelerde denetim faaliyetinin kişilere ve dönemsel tercihlere bağlı olarak değişkenlik göstermesinin doğurduğu uygulama risklerini azaltmak, denetim raporlarında karşılaştırılabilirlik ve izlenebilirlik düzeyini yükseltmek, rapor kalitesini artırmak ve süreçleri iyi yönetim ilkeleri doğrultusunda yürütmeye yardımcı olmak amacıyla hazırlanmıştır. Diğer bir ifadeyle bu standart, denetimi “sertleştirmek” için değil; denetimi usul bakımından netleştirmek, raporlamayı kurumsallaştırmak ve ortaya çıkan bulguların belediye yönetiminde kalıcı iyileştirmelere dönüşmesini desteklemek için kurgulanmıştır.
Sonuç olarak, bu rehberin belediyeler tarafından referans alınması; denetim komisyonu çalışmalarının daha planlı, delile dayalı ve çözüm odaklı yürütülmesine, raporların dil ve içerik bakımından daha tutarlı hâle gelmesine, önerilerin izleme mekanizmalarıyla desteklenmesine ve denetimin kurumsal gelişime katkı üretmesine imkân verecektir. Bu çerçevede, standardın yaygınlaşmasının; denetim komisyonu raporlarının niteliğini yükselterek yerel yönetimlerde etkin denetim, şeffaflık ve hesap verebilirlik kültürünü güçlendirmesi beklenmektedir.
Denetim Komisyonları ile ilgili diğer çalışmalarımız:
Makale
Belediyelerde Denetim Komisyonlarının Görev ve Yetki Sınırları
Değerlendirme
Belediyelerde Denetim Komisyonu: Güçlü Bir Mekanizma, Dar Bir Yetki Hattı
