Analiz: Halil MEMİŞ (MİARGEM Başkanı)
Giriş
Türkiye’de belediyecilik pratiği, uzun yıllardır yalnızca kamu hizmeti üretme fonksiyonuyla değil, aynı zamanda istihdam yaratma aracı olarak da şekillenmektedir. Bu durum, özellikle belediye şirketleri eliyle yürütülen personel alımlarında kurumsal yapının dışına taşan bir istihdam rejiminin oluşmasına yol açmıştır. Belediye şirketleri, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun getirdiği bütçe kurallarının çevresinden dolanarak, Sayıştay denetiminin kısmen dışında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun disiplin ve görev güvencesi rejiminden muaf şekilde faaliyet yürüten, esnek sözleşmeli personel istihdamının yoğunlaştığı yapılar hâline gelmiştir.
Bu model, zaman içerisinde yalnızca mevzuata aykırılıklar üretmekle kalmamış; aynı zamanda mali disiplinin zayıflaması, hizmet kalitesinin düşmesi, denetim mekanizmalarının devre dışı kalması ve kamu yönetiminde şeffaflık, hesap verebilirlik ve liyakat ilkelerinin aşınması gibi çok katmanlı sorunlara zemin hazırlamıştır.
Gelinen noktada, belediye şirketlerinin asli kamu hizmetlerini yürütme aracı olarak kullanılmasına son verilmesi ve bu şirketlerde görev yapan personelden nitelikli ve görev uyumlu olanların kamu kadrolarına geçirilmesi, yalnızca bir sosyal politika tercihi değil; aynı zamanda hukuki meşruiyetin yeniden tesisi, mali sürdürülebilirliğin güçlendirilmesi ve etik yönetişim ilkelerine dönüş açısından zorunlu ve stratejik bir reform ihtiyacına dönüşmüştür.
Bu yazının temel amacı; belediye şirketleri üzerinden yürütülen personel istihdam modelinin mali, hukuki, yönetsel ve etik sonuçlarını çok boyutlu bir bakışla analiz etmek, mevcut uygulamanın yarattığı yapısal risk alanlarını tespit ederek, belediyelerin kamu hukuku normlarına uygun bir yönetişim anlayışı çerçevesinde yeniden yapılandırılması için kadroya geçişin neden zorunlu olduğunu ortaya koymaktır. Yazı boyunca, anayasal ilkeler, yargı içtihatları, Sayıştay denetim raporları ve kamu yönetimi literatürü doğrultusunda; şeffaflık, hesap verebilirlik, mali disiplin, liyakat ve hizmet kalitesi eksenlerinde kapsamlı bir değerlendirme yapılacaktır.
1. Mali Disiplini Güçlendiren ve Sürdürülebilirliği Artıran Bir Adım: Kadroya Geçiş
Belediye şirketleri, klasik bütçe sistemine tabi olmadıkları için uzun süredir mali kontrol dışı bir yapı hâlinde işlemektedir. Sayıştay denetimlerinde sıkça rastlanan örneklerde;
– Kamu ihale süreçlerini dolanarak yürütülen hizmet alımları,
– Şirket üzerinden “personel gideri” adı altında ancak taşeron anlayışıyla sürdürülen iş süreçleri,
– Harcama disiplininden uzaklaşma ve kayıt dışı istihdam mantığı,
gibi birçok uygulama, belediyelerin mali dengesini bozmakta ve uzun vadede borç sarmalına sürüklemektedir.
Oysa çalışanların belediye şirketlerinden çıkarılarak kamu kadrolarına geçirilmesi, sanılanın aksine belediyelere ek bir mali külfet oluşturmayacak; tam tersine, mevcut personel giderlerinin disiplin altına alınmasını sağlayacaktır.
Bu geçişin sağlayacağı başlıca mali avantajlar şunlardır:
– Gerçek personel sayısı ve maliyet kalemleri şeffaf biçimde görülebilecek, şirket hesapları üzerinden örtülü istihdam yapılamayacaktır.
– Personel harcamaları, 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun öngördüğü yüzde 30 sınırına (nüfusu 10 binin altındaki belediyelerde yüzde 40) tabi olacak, bu da belediyelerin mali disiplini gözetmesini zorunlu kılacaktır.
– Borçlanma ve bütçe dışı yükler azalacak, şirketlere yapılan dolaylı finansman desteği (avans, sermaye aktarımı vb.) son bulacaktır.
İşçilik maliyetlerinin dağılımı öngörülebilir hale gelecek, gider planlaması sağlıklı bir zemine oturtulacaktır.
Gizli istihdam ve görevsiz personel yükü engellenecek, hizmet üretmeyen kadrolara yapılan harcamaların önüne geçilecektir.
Sonuç olarak, kadroya geçiş yalnızca sosyal bir hak değil, aynı zamanda belediyeler için mali istikrarı sağlayan, bütçe disiplini tesis eden ve uzun vadeli sürdürülebilirliği destekleyen bir yönetim kararıdır. Bu adım, belediyelerin kamu kaynaklarını daha etkin ve hesap verebilir biçimde kullanmasının önünü açacaktır.
2. Hukuki Statü Aynı Olsa da Güvence Farkı Büyük: Kadroya Geçişin Anlamı
Belediye şirketlerinde çalışan işçiler, hukuken 4857 sayılı İş Kanunu’na tabidir. Ayrıca, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu uyarınca, şirket işçileri de toplu iş sözleşmesinden yararlanabilmektedir. Bu yönüyle bakıldığında, şirket personeli ile belediye kadrolu işçileri aynı temel iş mevzuatına tabi görünmektedir.
Ancak uygulamada durum farklıdır.
Şirketlerdeki işçilerin;
– İşe alınma süreçleri daha az denetime açık şekilde yürütülmekte,
– Sözleşme süreleri, görev tanımları ve yer değişiklikleri konusunda keyfîlik daha fazla olmakta,
– Disiplin ve fesih işlemlerinde hukuki belirlilik zayıf kalmakta,
– Toplu sözleşmelerde belediye işçilerine göre daha düşük haklarla yetinilmekte,
– Siyasi değişimlerden etkilenme ve istihdam güvencesinin zayıflığı daha belirgin olmaktadır.
Bu çerçevede, şirket işçilerinin kamu kadrosuna geçirilmesi;
– Yasal mevzuat birliğini uygulama güvenliğine dönüştürmekte,
– Tüm çalışanlar için eşit işe eşit ücret ve eşit sosyal haklar ilkesini fiilen hayata geçirmekte,
– Kadro, görev tanımı ve çalışma koşullarını netleştirerek keyfi uygulamaların önüne geçmekte,
– İş barışını güçlendirmekte ve personel arasında ayrımcılığın kaynağını ortadan kaldırmaktadır.
Kadroya geçiş; sadece hukuki rejim açısından değil, uygulamadaki farklılıkları ortadan kaldıran, personel yönetimini standartlaştıran ve belediyelerde liyakat esaslı bir istihdam rejiminin inşasını mümkün kılan stratejik bir adımdır.
3. Kurumsal Denetim Zaafları ve Hesap Verebilirlik Sorunu: Şirket Yapısının Dağıttığı Sorumluluğu Kamusal Normlarla Toparlamak
Belediye şirketleri, kuruluş amacı itibarıyla belediye hizmetlerini destekleyici nitelikte iken, zamanla kamu denetiminden uzak ve şeffaflık sınırlarının dışında hareket eden yapılar hâline gelmiştir. Bu durum, hem hukuki sorumluluğun dağılmasına hem de kamu kaynaklarının kullanımında belirsizliklere yol açmaktadır. Sayıştay raporlarında açıkça görüldüğü üzere, şirketler kamu kurumu gibi değil, adeta özel şirket mantığıyla yönetilmekte; bu da kamu yönetiminin temel ilkeleriyle çelişmektedir.
Bu şirket yapılarında:
– Harcama yetkisi ile imza sorumluluğu farklı kişilerde olmakta, bu da işlem zincirinde denetim zafiyetine neden olmaktadır.
– Kamu zararı doğduğunda sorumluluğun kime ait olduğu net şekilde belirlenememekte, zimmet ve yasal takibat süreçleri belirsizleşmektedir.
– Belediye encümeni ve belediye meclisi, şirketlerin faaliyetleri üzerinde denetim yetkisini kullanamamakta, böylece yerel demokrasinin kurumsal araçları devre dışı kalmaktadır.
– Belediye başkanlarına, şirketler aracılığıyla sınırsız istihdam yetkisi doğmakta, bu da belediyeleri siyasi kadrolaşmanın ve keyfi istihdam politikalarının alanı hâline getirmektedir.
– Şirket faaliyetleri, iç kontrol sistemine yeterli şekilde entegre edilmemekte, belediyenin risk yönetimi, iç denetim ve performans değerlendirme sistemleri şirket yapısında işlememektedir.
– Her ne kadar belediye şirketleri hukuken 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun 2. maddesinin (e) bendi kapsamında bu Kanun hükümlerine tabi olsa da, uygulamada bu kurallara tam anlamıyla uyulmadığı, ihale süreçlerinin çoğu zaman şeffaf ve rekabetçi usuller dışında yürütüldüğü görülmektedir. Denetim mekanizmalarının zayıflığı ve şirketlerin özel hukuk tüzel kişiliği perdesi arkasına sığınması nedeniyle bu alımların izlenebilirliği düşmekte; bu da hem rekabet ilkesini zayıflatmakta hem de kamu kaynaklarının etkin kullanımını engelleyerek israfa zemin hazırlamaktadır.
Tüm bu nedenlerle, şirket yapısında ısrar edilmesi kurumsal bütünlük, yasal sorumluluk ve kamu denetimi açısından ciddi sorunlar doğurmaktadır.
Buna karşın, belediye işçilerinin kamu kadrosuna geçirilmesi ve hizmetlerin doğrudan belediye eliyle yürütülmesi;
– Tüm mali ve idari işlemlerin 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümleri çerçevesinde yapılmasını sağlar,
– İç denetim ve harcama öncesi kontrol süreçlerini işler hâle getirir,
– Sorumluluğun dağıtılmasını önleyerek hem hukuki hem yönetsel anlamda hesap verebilirlik mekanizmasını güçlendirir,
– Belediye meclisi ve encümenin denetim yetkilerini işler hâle getirir,
– Kamu zararının tespiti, takibi ve önlenmesini mümkün kılar.
Kısacası, şirketlerin kapatılarak çalışanların kamu kadrolarına dâhil edilmesi, sadece bir istihdam reformu değil; aynı zamanda belediyelerde kurumsal şeffaflık, yönetsel sorumluluk ve mali hesap verebilirliğin yeniden tesisi için zorunlu bir adımdır.
4. Şeffaflık, Liyakat ve Eşitlik İlkelerinin Tesisi: Personel Yönetiminde Adaletin Yeniden İnşası
Belediye şirketleri aracılığıyla gerçekleştirilen istihdam uygulamaları, zamanla kurumsal insan kaynakları planlamasından uzaklaşarak kişisel ilişkiler, siyasi bağlılıklar veya yerel çıkar gruplarının etkisiyle şekillenmeye başlamıştır. Bu durum, yalnızca liyakat ilkesini zedelemekle kalmamış; aynı zamanda kurumsal verimliliği, çalışanlar arası iş barışını ve kamu hizmetinin kalitesini de olumsuz etkilemiştir.
Şirketler üzerinden yapılan istihdam süreçleri çoğu zaman;
– Torpil ve kayırma iddialarına açık bir zemin oluşturmakta,
– Aynı birimde aynı işi yapan personel arasında ücret, sosyal hak ve iş güvencesi açısından adaletsizlik doğurmakta,
– Herhangi bir sınav, ilan veya objektif değerlendirme süreci olmaksızın işe alım yapılmasına olanak sağlamaktadır.
Bu durum; işe alım süreçlerinde keyfiliğe, göreve uygun olmayan kişilerin istihdamına ve belediyelerde niteliksiz kadroların birikmesine neden olmaktadır. Ayrıca, kamu hizmetinin tarafsızlık ve eşitlik ilkesiyle yürütülmesi anlayışı ciddi şekilde zarar görmektedir.
Kadroya geçişle birlikte ise;
– Tüm istihdam süreçleri ilan, sınav, mülakat gibi objektif değerlendirme araçlarıyla yürütülecek,
– Personel alımında liyakat, yeterlilik ve görev tanımına uygunluk esas alınacak,
– Personelin ücret, sosyal hak ve çalışma koşullarında eşitlik sağlanacak,
– İnsan kaynakları planlaması, belediyelerin hizmet hedefleriyle uyumlu ve performans odaklı hale getirilecektir.
Ayrıca bu dönüşüm, yalnızca teknik bir istihdam politikası değil; kamu vicdanı açısından adaletin tesisi, toplumda fırsat eşitliği algısının güçlenmesi ve kamu kurumlarının yeniden güvenilirlik kazanması bakımından da büyük önem taşımaktadır.
Kadroya geçişle birlikte belediyeler, personelini açık, hesap verebilir ve öngörülebilir kriterlere göre yönetme yükümlülüğü altına girecek; böylece hem iç denetim hem dış denetim süreçleri açısından daha güçlü ve denetlenebilir bir insan kaynakları yapısına kavuşacaktır.
5. Belediyelerin Asli Görevine Dönüşü: Şirket Yönetmek Değil, Kamu Hizmeti Üretmek
Sürekli vurguladığımız üzere; “Belediyeler şirket işletmek için değil, kamu hizmeti üretmek için vardır.”
Ancak son yıllarda, birçok belediye giderek artan oranda şirket kurmakta veya mevcut şirketler aracılığıyla hizmet üretimini yürütmektedir. Bu durum, belediyelerin hizmet üreticisi bir kamu kurumu kimliğinden uzaklaşarak, şirket yöneten bir yapıya evrilmesine neden olmaktadır.
Oysa belediyelerin asli görevi;
– Sosyal konut üretmek,
– Ulaşım altyapısını kurmak,
– İmarı planlamak,
– Temiz çevre ve güvenli kent alanları oluşturmak,
– Kültürel yaşamı desteklemek ve
– Halkın doğrudan ihtiyaçlarına dönük yerel hizmetler üretmektir.
Şirket mekanizması üzerinden yürütülen faaliyetler ise belediyeleri;
– Ticari rekabet, kâr-zarar analizi ve bilanço baskısıyla yüz yüze bırakmakta,
– Kamu kaynaklarının kurumsal bütçe dışında harcanmasına yol açmakta,
– Harcama bütünlüğünü ve bütçe denetimini zaafa uğratmakta,
– Yetersiz sermaye ile yürütülen projeler nedeniyle kredi kullanımı ve borçlanma riski doğurmakta,
– Belediye başkanlarını, şirket işlemleri nedeniyle kişisel cezai ve mali sorumluluklarla karşı karşıya bırakmaktadır.
Belediye şirketlerinin kapatılması ve tüm personelin kamu kadrolarına alınmasıyla birlikte;
– Hizmet üretimi yeniden belediyenin asli görevi haline gelecek, karar alma ve uygulama süreçleri kurumsal bütünlük içinde yürütülecektir.
– Harcamalar belediye bütçesi içinde, stratejik plan ve performans programına uygun biçimde yapılacak, böylece mali disiplin güçlenecek ve kaynak israfının önüne geçilecektir.
– Şirket faaliyetleri nedeniyle oluşan ikili harcama yapısı ve mükerrer gider kalemleri ortadan kalkacak, belediyeler kaynaklarını daha verimli kullanabilecektir.
– Belediye başkanları ve yöneticiler üzerindeki şirket kaynaklı hukuki ve mali riskler azalacak, kamu görevleriyle bağdaşmayan özel hukuk yükümlülüklerinden arınacaklardır.
Sonuç olarak bu dönüşüm, yalnızca organizasyonel bir sadeleşme değil; belediyenin görev tanımıyla, bütçesiyle ve kurumsal sorumluluğuyla yeniden hizalanmasıdır. Böylece, halkın beklentisi olan gerçek kamu hizmetlerine odaklanan, mali açıdan şeffaf ve hesap verebilir bir belediyecilik modeli inşa edilebilecektir.
6. Sürdürülebilirlik ve Yasal Uyumun Tesisi: Anayasal Çerçeveye Geri Dönüş
Anayasa’nın 128. maddesi açıkça belirtmektedir: “Devletin, iktisadi devlet teşekküllerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.”
Bu hüküm, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde asli ve sürekli görevlerin, özel hukuk hükümlerine tabi personel aracılığıyla değil, kamu hukuku rejimine tabi memur veya sürekli işçiler eliyle yerine getirilmesini anayasal bir zorunluluk olarak ortaya koymaktadır. Ancak uygulamada belediye şirketleri, bu anayasal sınırlamayı aşmanın sistematik bir aracı hâline gelmiş; asli hizmetlerin neredeyse tamamı şirket personeli üzerinden yürütülmeye başlanmıştır.
Yargı kararları da bu hukuka aykırı uygulamayı net biçimde ortaya koymaktadır:
Danıştay kararlarında, belediye şirketleri eliyle yürütülen asli ve sürekli nitelikteki işlerin, 4857 sayılı İş Kanunu çerçevesinde dahi olsa doğrudan kamu eliyle yürütülmesi gerektiği; şirket işçisi istihdamının bu işler için yasal zemin oluşturamayacağı ifade edilmektedir.
Sayıştay denetim raporlarında, belediye şirketleri üzerinden yapılan istihdamların çoğu zaman personel sınırlamalarını (örneğin bütçedeki yüzde 30–40 sınırı) dolanma aracı olarak kullanıldığı, bu durumun hem bütçe disiplinini zayıflattığı hem de kamu zararına yol açtığı tespit edilmiştir.
Dolayısıyla, belediye şirketleri üzerinden yürütülen bu istihdam modeli; sadece yönetsel açıdan değil, aynı zamanda hukuki ve anayasal açıdan da sürdürülemez bir durumdadır. Bu bağlamda, şirket işçilerinin kamu kadrolarına geçirilmesi yönündeki düzenleme yalnızca bir sosyal politika tercihi değil; hukuka dönüşün, anayasal sınırlara saygının ve kamu yönetimi ilkeleriyle uyumun yeniden tesisidir.
Sonuç ve Politika Önerileri
“Kamuda Kural, Belediyede Güvence, Vatandaşa Hizmet”
Belediye şirketleri aracılığıyla yürütülen personel istihdam modeli, yalnızca çalışanların sosyal güvenliğini değil; belediyelerin kurumsal bütünlüğünü, mali disiplinini ve hukuki meşruiyetini de zayıflatan çok boyutlu yapısal sorunlar üretmektedir. Anayasa’nın 128. maddesi gereği, kamu hizmetlerinin kamu görevlileri eliyle yürütülmesi gerektiği açıkça düzenlenmişken, belediye şirketleri bu anayasal ilkenin etrafından dolanarak asli ve sürekli hizmetlerin özel hukuk hükümlerine tabi yapılarla görülmesine imkân tanımaktadır.
Bu çarpık yapı, şeffaf olmayan istihdam süreçleri, liyakat dışı görevlendirmeler, bütçe disiplini ihlalleri, denetim zafiyetleri ve siyasi polemiklere açık uygulamalar üretmektedir. Sayıştay ve Danıştay kararları da uzun süredir bu uygulamanın hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığını vurgulamaktadır.
Bu nedenle, belediye şirketlerinin kapatılması ve bu şirketlerde görev yapan personelden nitelikli ve görev uyumlu olanların kamu kadrolarına geçirilmesi, sadece sosyal bir reform değil; aynı zamanda kamu yönetiminde hukuki, mali ve yönetsel yeniden yapılanmanın zorunlu parçası olarak görülmelidir.
Bu dönüşümle birlikte;
– Mali denge ve bütçe disiplini sağlanacak, harcamalar şeffaf, izlenebilir ve denetlenebilir hale gelecektir.
– Hukuki güvence güçlenecek, sözleşmesiz ve belirsiz çalıştırılan personel kamu hukukunun sağladığı koruma alanına alınacaktır.
– Hizmet kalitesi ve kurumsal eşitlik artacak, nitelikli personel yapısı standardize edilmiş istihdam süreçleriyle desteklenecektir.
– Siyasi tartışmalar ve kayırmacılık zemin kaybedecek, sınav ve ilan temelli nesnel sistemler kamu vicdanını güçlendirecektir.
– Belediyeler asli görevlerine yönelecek, şirket işletmek yerine doğrudan kamu hizmeti üretimi temel faaliyet olarak yeniden tanımlanacaktır.
Bu çerçevede belediyeciliğin yeniden anayasal temele, kamu yararı ilkesine ve sürdürülebilir yönetişim anlayışına oturtulabilmesi için aşağıdaki politika önerileri hayata geçirilmelidir:
1. Yasal Uyum ve Anayasal Sınırlara Dönüş
1.1. Asli ve sürekli kamu hizmetleri doğrudan belediye eliyle yürütülmeli; bu işlerin şirketler aracılığıyla dolaylı şekilde yürütülmesi uygulamasına son verilmelidir.
1.2. Mevcut personelden uygun görev tanımına sahip olanların kamu kadrosuna geçişi için geçici yasal düzenlemeler ve norm kadro istisnaları getirilmelidir.
2. Belediye Şirketlerinin Sayısal ve Fonksiyonel Daraltılması
2.1. Belediye şirketlerinin sayısı ve faaliyet alanları sınırlandırılmalı; yalnızca teknik uzmanlık gerektiren veya mevzuatla zorunlu kılınan alanlarla sınırlı olmalıdır.
2.2. Dolaylı hizmet alımı yerine belediyenin kendi bünyesindeki birimlerin güçlendirilmesine öncelik verilmelidir.
3. İnsan Kaynağı Yönetiminde Liyakat ve Şeffaflık
3.1. Kadrolu istihdam süreçlerinde merkezi sınav, ilan ve mülakat gibi objektif ölçütler esas alınmalı; personel alımları tümüyle şeffaflaştırılmalıdır.
3.2. Aynı işi yapan personel arasında ücret, sosyal hak ve disiplin uygulamaları açısından eşitlik sağlanmalı; parçalı ve adaletsiz yapı ortadan kaldırılmalıdır.
4. Mali Disiplinin Sağlanması
4.1. Personel harcamaları yasal sınırlar içinde kalmalı, şirketler üzerinden yürütülen örtülü harcamalara son verilmelidir.
4.2. Şirket harcamaları kamu mali yönetimi mevzuatına uygun olarak denetim altına alınmalı; harcama yetki ve sorumluluğu açık biçimde tanımlanmalıdır.
5. Denetim ve Hesap Verebilirlik Mekanizmalarının Güçlendirilmesi
5.1. Belediye şirketleri Sayıştay ve İçişleri Bakanlığı denetimi kapsamına açık biçimde alınmalı; belediye meclisi ve encümene bilgi verme yükümlülüğü yasal güvenceye kavuşturulmalıdır.
5.2. İç denetim sistemleri, şirket faaliyetlerini de kapsayacak şekilde performans esaslı yeniden yapılandırılmalıdır.
Sonuç olarak, belediye şirketleri aracılığıyla sürdürülen istihdam uygulamaları yalnızca personel politikası meselesi değildir; bu yapı aynı zamanda kamu kaynaklarının kullanımı, hizmet kalitesi, kurumsal yönetişim ve anayasal meşruiyet açısından derin bir dönüşüm ihtiyacına işaret etmektedir. Şirketlerin kapatılması ve kamu kadrosuna geçiş, bu dönüşümün başlangıç noktası olarak ele alınmalı; belediyecilik yeniden halk için, hukuk devleti içinde, sürdürülebilir ve hesap verebilir şekilde yapılandırılmalıdır.
